TÍTULO IV


TÍTULO IV De las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común

Como establece la exposición de motivos, entre las principales novedades de este título destaca que los anteriores procedimientos especiales sobre potestad sancionadora y responsabilidad patrimonial que la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, regulaba en títulos separados, ahora se han integrado como especialidades del procedimiento administrativo común.

Asimismo, este título incorpora a las fases de iniciación, ordenación, instrucción y finalización del procedimiento el uso generalizado y obligatorio de medios electrónicos. Igualmente, se incorpora la regulación del expediente administrativo estableciendo su formato electrónico y los documentos que deben integrarlo.



CAPÍTULO I Garantías del procedimiento

Artículo 53. Derechos del interesado en el procedimiento administrativo.

1. Además del resto de derechos previstos en esta Ley, los interesados en un procedimiento administrativo, tienen los siguientes derechos:

a) A conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados; el sentido del silencio administrativo que corresponda, en caso de que la Administración no dicte ni notifique resolución expresa en plazo; el órgano competente para su instrucción, en su caso, y resolución; y los actos de trámite dictados. Asimismo, también tendrán derecho a acceder y a obtener copia de los documentos contenidos en los citados procedimientos.

Quienes se relacionen con las Administraciones Públicas a través de medios electrónicos, tendrán derecho a consultar la información a la que se refiere el párrafo anterior, en el Punto de Acceso General electrónico de la Administración que funcionará como un portal de acceso. Se entenderá cumplida la obligación de la Administración de facilitar copias de los documentos contenidos en los procedimientos mediante la puesta a disposición de las mismas en el Punto de Acceso General electrónico de la Administración competente o en las sedes electrónicas que correspondan.

b) A identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones Públicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos.

c) A no presentar documentos originales salvo que, de manera excepcional, la normativa reguladora aplicable establezca lo contrario. En caso de que, excepcionalmente, deban presentar un documento original, tendrán derecho a obtener una copia autenticada de éste.

d) A no presentar datos y documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento de que se trate, que ya se encuentren en poder de las Administraciones Públicas o que hayan sido elaborados por éstas.

e) A formular alegaciones, utilizar los medios de defensa admitidos por el Ordenamiento Jurídico, y a aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución.

f) A obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan realizar.

g) A actuar asistidos de asesor cuando lo consideren conveniente en defensa de sus intereses.

h) A cumplir las obligaciones de pago a través de los medios electrónicos previstos en el artículo 98.2.

i) Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución y las leyes.

2. Además de los derechos previstos en el apartado anterior, en el caso de procedimientos administrativos de naturaleza sancionadora, los presuntos responsables tendrán los siguientes derechos:

a) A ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les pudieran imponer, así como de la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sanción y de la norma que atribuya tal competencia.

b) A la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario.

Este artículo equivale al artículo 35 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en el que se establecían los derechos de los ciudadanos, y el artículo 37, derecho de acceso a la información pública, estableciendo los derechos del “interesado”, en lugar de hablar de “ciudadano”, e incorporando las novedades que contempla la nueva ley en estos derechos, con las excepciones previstas: derecho a no presentar documentos originales, derecho a no presentar datos y documentos que hayan sido elaborados por las Administraciones Públicas, derecho a acceder electrónicamente a todos los actos del expediente, y a cumplir las obligaciones de pago a través de medios electrónicos. Además de estos derechos, contempla derechos específicos en el caso de procedimientos administrativos de naturaleza sancionadora: recibir las notificaciones sobre el procedimiento sancionador con todos los contenidos que exigían las disposiciones reglamentarias sobre la materia: notificación de los hechos, infracciones, sanciones, identidades de instructor y autoridad competente para imponer la sanción, y de la norma que atribuya tal competencia. Asimismo, el presunto responsable tiene derecho a la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario.



CAPÍTULO II Iniciación del procedimiento

Sección 1.ª Disposiciones generales

Artículo 54. Clases de iniciación.

Los procedimientos podrán iniciarse de oficio o a solicitud del interesado.

Este artículo se mantiene similar al artículo 68 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, con el cambio del término “a solicitud de persona interesada” por el término “a solicitud del interesado”. Se ha cambiado un término neutro (“persona” que incluye el género masculino y femenino) por un término masculino exclusivamente (“interesado”). No obstante, es de suponer que el proyecto de ley superara los informes de igualdad de género, circunstancia que no se recoge expresamente en ninguno de los apartados de la ley; ni siquiera a través de la exposición de motivos o disposiciones adicionales, siendo algo que extraña en los tiempos actuales.



Artículo 55. Información y actuaciones previas.

1. Con anterioridad al inicio del procedimiento, el órgano competente podrá abrir un período de información o actuaciones previas con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento.

2. En el caso de procedimientos de naturaleza sancionadora las actuaciones previas se orientarán a determinar, con la mayor precisión posible, los hechos susceptibles de motivar la incoación del procedimiento, la identificación de la persona o personas que pudieran resultar responsables y las circunstancias relevantes que concurran en unos y otros.

Las actuaciones previas serán realizadas por los órganos que tengan atribuidas funciones de investigación, averiguación e inspección en la materia y, en defecto de éstos, por la persona u órgano administrativo que se determine por el órgano competente para la iniciación o resolución del procedimiento.

Con este artículo se recoge la posibilidad de abrir un período de información o actuaciones previas con anterioridad al inicio del procedimiento. Es una novedad de la ley, incorporando además esta posibilidad que ya estaba prevista reglamentariamente para los procedimientos sancionadores.



Artículo 56. Medidas provisionales.

Este artículo se corresponde con el artículo 72 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, sobre medidas provisionales en el inicio del procedimiento administrativo, incorporando bastantes novedades.

1. Iniciado el procedimiento, el órgano administrativo competente para resolver, podrá adoptar, de oficio o a instancia de parte y de forma motivada, las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, si existiesen elementos de juicio suficientes para ello, de acuerdo con los principios de proporcionalidad, efectividad y menor onerosidad.

Este apartado 1. es de contenido similar a la anterior redacción, incorporando como novedad que la adopción de las medidas debe ser “de forma motivada”. Se añade además, que debe ser de acuerdo con los principios de “proporcionalidad, efectividad y menor onerosidad”.

2. Antes de la iniciación del procedimiento administrativo, el órgano competente para iniciar o instruir el procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en los casos de urgencia inaplazable y para la protección provisional de los intereses implicados, podrá adoptar de forma motivada las medidas provisionales que resulten necesarias y proporcionadas. Las medidas provisionales deberán ser confirmadas, modificadas o levantadas en el acuerdo de iniciación del procedimiento, que deberá efectuarse dentro de los quince días siguientes a su adopción, el cual podrá ser objeto del recurso que proceda.

En todo caso, dichas medidas quedarán sin efecto si no se inicia el procedimiento en dicho plazo o cuando el acuerdo de iniciación no contenga un pronunciamiento expreso acerca de las mismas.

Analizando los cambios de este apartado, la anterior redacción estipulaba que sería “el órgano competente” sin detallar cuál debía adoptar estas medidas; sin embargo, la nueva redacción determina que este órgano será “el órgano competente para iniciar o instruir el procedimiento”. Antes se exigía que estas medidas solo podían adoptarse en los “supuestos previstos expresamente por una norma de rango de Ley”. La nueva redacción no contiene esa previsión, y sin embargo, exige que la urgencia sea “inaplazable”, también exige que la adopción de las medidas sea “de forma motivada”, y deben resultar “necesarias y proporcionadas”. Al igual que en la anterior redacción, estas medidas provisionales deben ser confirmadas, modificadas o levantadas en el acuerdo de inicio del procedimiento, que deberá efectuarse dentro de los quince días siguientes a la adopción de estas medidas. Este acuerdo de inicio, podrá ser objeto del recurso que proceda.

Antes de proseguir, debemos distinguir bien los dos apartados:

  • el apartado 1. se refiere a las medidas provisionales “iniciado el procedimiento” que deben ser adoptadas de forma motivada por el órgano administrativo competente para resolver.

  • El apartado 2. se refiere a las medidas provisionales “antes de la iniciación del procedimiento administrativo”, y deben ser adoptadas de forma motivada por el órgano competente para iniciar o instruir el procedimiento, en casos de urgencia inaplazable.

En consecuencia, se trata de dos momentos diferentes para la adopción de estas medidas, y que tienen una regulación específica en cada apartado, con independencia de que los siguientes apartados serán aplicables a ambos supuestos. Causa confusión que están redactados, al igual que en la anterior ley, en orden inverso a la lógica temporal de los mismos. Primero, se regulan las medidas provisionales iniciados los procedimientos (momento posterior) y segundo, las medidas provisionales antes de iniciar los procedimientos (momento anterior).



3. De acuerdo con lo previsto en los dos apartados anteriores, podrán acordarse las siguientes medidas provisionales, en los términos previstos en la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil:

a) Suspensión temporal de actividades.

b) Prestación de fianzas.

c) Retirada o intervención de bienes productivos o suspensión temporal de servicios por razones de sanidad, higiene o seguridad, el cierre temporal del establecimiento por estas u otras causas previstas en la normativa reguladora aplicable.

d) Embargo preventivo de bienes, rentas y cosas fungibles computables en metálico por aplicación de precios ciertos.

e) El depósito, retención o inmovilización de cosa mueble.

f) La intervención y depósito de ingresos obtenidos mediante una actividad que se considere ilícita y cuya prohibición o cesación se pretenda.

g) Consignación o constitución de depósito de las cantidades que se reclamen.

h) La retención de ingresos a cuenta que deban abonar las Administraciones Públicas.

i) Aquellas otras medidas que, para la protección de los derechos de los interesados, prevean expresamente las leyes, o que se estimen necesarias para asegurar la efectividad de la resolución.

Este apartado supone la principal novedad del artículo. Fue criticado por el Consejo de Estado que se hiciera referencia a la aplicación supletoria de leyes procesales, considerándolo algo innecesario y perturbador. No obstante, como se hace referencia a que las medidas provisionales podrán adoptarse, en los términos previstos en la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, conviene hacer una referencia a lo dispuesto en esta LEC:

Para mayor inseguridad y distorsión, debemos decir que la LEC cita como “medidas provisionales” exclusivamente las relacionadas con las demandas de nulidad, separación o divorcio, por lo que difícilmente podemos enlazar ambas leyes con esta terminología. Más parecido parece guardar el término utilizado en la LEC de “medidas cautelares”, que entendemos que es a lo que parece que quería referirse el legislador, a pesar de desoír las advertencias del Consejo de Estado, e insistir en su desafortunada e imprecisa referencia a la norma procesal. No obstante, la ley 39/2015, de 1 de octubre, señala en qué pueden consistir estas medidas provisionales.



4. No se podrán adoptar medidas provisionales que puedan causar perjuicio de difícil o imposible reparación a los interesados o que impliquen violación de derechos amparados por las leyes.

5. Las medidas provisionales podrán ser alzadas o modificadas durante la tramitación del procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en virtud de circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser tenidas en cuenta en el momento de su adopción.

En todo caso, se extinguirán cuando surta efectos la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento correspondiente.



Artículo 57. Acumulación.

El órgano administrativo que inicie o tramite un procedimiento, cualquiera que haya sido la forma de su iniciación, podrá disponer, de oficio o a instancia de parte, su acumulación a otros con los que guarde identidad sustancial o íntima conexión, siempre que sea el mismo órgano quien deba tramitar y resolver el procedimiento.

Contra el acuerdo de acumulación no procederá recurso alguno.

Este artículo contiene las siguientes variaciones con respecto a la anterior redacción del artículo 73 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre:

Se aclara que el acuerdo de acumulación se dispondrá de oficio o a instancia de parte. Además, se exige que para disponer la acumulación debe ser el mismo órgano quien debe tramitar y resolver el procedimiento; es decir, que aún a pesar de que fueran sustancialmente idénticas dos solicitudes, si el órgano que debe resolver el procedimiento no es el mismo, no se pueden acumular los procedimientos.



Sección 2.ª Iniciación del procedimiento de oficio por la administración

Salvo el artículo 58, los artículos siguientes, constituyen una novedad con respecto a lo regulado en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que no detallaba las distintas formas de iniciar el procedimiento de oficio por la administración (tan solo las mencionaba).



Artículo 58. Iniciación de oficio.

Los procedimientos se iniciarán de oficio por acuerdo del órgano competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia.

Este artículo es una reproducción literal del anterior apartado 1. del artículo 69 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.



Artículo 59. Inicio del procedimiento a propia iniciativa.

Se entiende por propia iniciativa, la actuación derivada del conocimiento directo o indirecto de las circunstancias, conductas o hechos objeto del procedimiento por el órgano que tiene atribuida la competencia de iniciación.

En definitiva, se trata de una iniciativa acordada por el propio órgano que tiene atribuida la competencia de iniciación.



Artículo 60. Inicio del procedimiento como consecuencia de orden superior.

1. Se entiende por orden superior, la emitida por un órgano administrativo superior jerárquico del competente para la iniciación del procedimiento.

2. En los procedimientos de naturaleza sancionadora, la orden expresará, en la medida de lo posible, la persona o personas presuntamente responsables; las conductas o hechos que pudieran constituir infracción administrativa y su tipificación; así como el lugar, la fecha, fechas o período de tiempo continuado en que los hechos se produjeron.



Artículo 61. Inicio del procedimiento por petición razonada de otros órganos.

1. Se entiende por petición razonada, la propuesta de iniciación del procedimiento formulada por cualquier órgano administrativo que no tiene competencia para iniciar el mismo y que ha tenido conocimiento de las circunstancias, conductas o hechos objeto del procedimiento, bien ocasionalmente o bien por tener atribuidas funciones de inspección, averiguación o investigación.

2. La petición no vincula al órgano competente para iniciar el procedimiento, si bien deberá comunicar al órgano que la hubiera formulado los motivos por los que, en su caso, no procede la iniciación.

3. En los procedimientos de naturaleza sancionadora, las peticiones deberán especificar, en la medida de lo posible, la persona o personas presuntamente responsables; las conductas o hechos que pudieran constituir infracción administrativa y su tipificación; así como el lugar, la fecha, fechas o período de tiempo continuado en que los hechos se produjeron.

4. En los procedimientos de responsabilidad patrimonial, la petición deberá individualizar la lesión producida en una persona o grupo de personas, su relación de causalidad con el funcionamiento del servicio público, su evaluación económica si fuera posible, y el momento en que la lesión efectivamente se produjo.

Se entiende que la petición razonada es de cualquier órgano administrativo que no tiene competencia para iniciar el procedimiento, y que no es de un órgano administrativo superior jerárquico del órgano competente para iniciar el procedimiento, pues entonces, se debería acoger a lo previsto en el artículo 60.

La petición de inicio no vincula, pero debe comunicarse motivadamente, en su caso, por qué no procede la iniciación al órgano que realizó la petición.

El apartado 3. establece las particularidades que debe contener la petición para los procedimientos de naturaleza sancionadora y el apartado 4. las especialidades en los procedimientos de responsabilidad patrimonial.



Artículo 62. Inicio del procedimiento por denuncia.

1. Se entiende por denuncia, el acto por el que cualquier persona, en cumplimiento o no de una obligación legal, pone en conocimiento de un órgano administrativo la existencia de un determinado hecho que pudiera justificar la iniciación de oficio de un procedimiento administrativo.

2. Las denuncias deberán expresar la identidad de la persona o personas que las presentan y el relato de los hechos que se ponen en conocimiento de la Administración. Cuando dichos hechos pudieran constituir una infracción administrativa, recogerán la fecha de su comisión y, cuando sea posible, la identificación de los presuntos responsables.

3. Cuando la denuncia invocara un perjuicio en el patrimonio de las Administraciones Públicas la no iniciación del procedimiento deberá ser motivada y se notificará a los denunciantes la decisión de si se ha iniciado o no el procedimiento.

4. Cuando el denunciante haya participado en la comisión de una infracción de esta naturaleza y existan otros infractores, el órgano competente para resolver el procedimiento deberá eximir al denunciante del pago de la multa que le correspondería u otro tipo de sanción de carácter no pecuniario, cuando sea el primero en aportar elementos de prueba que permitan iniciar el procedimiento o comprobar la infracción, siempre y cuando en el momento de aportarse aquellos no se disponga de elementos suficientes para ordenar la misma y se repare el perjuicio causado.

Asimismo, el órgano competente para resolver deberá reducir el importe del pago de la multa que le correspondería o, en su caso, la sanción de carácter no pecuniario, cuando no cumpliéndose alguna de las condiciones anteriores, el denunciante facilite elementos de prueba que aporten un valor añadido significativo respecto de aquellos de los que se disponga.

En ambos casos será necesario que el denunciante cese en la participación de la infracción y no haya destruido elementos de prueba relacionados con el objeto de la denuncia.

5. La presentación de una denuncia no confiere, por sí sola, la condición de interesado en el procedimiento.

Con las denuncias se ponen en conocimiento de los órganos administrativos la existencia de hechos que pudieran justificar la iniciación “de oficio” de un procedimiento administrativo.

El denunciante no adquiere, por el hecho solo de formular denuncia, la condición de interesado en el procedimiento; sin perjuicio de que, aunque no lo diga la norma, la propia denuncia sea formulada por uno de los posibles interesados en el procedimiento. A modo de ejemplo, un aspirante de un proceso selectivo en el que todos los aspirantes son interesados, puede denunciar ante la administración convocante o el tribunal de selección que uno de los aspirantes no reúne los requisitos de participación en el proceso, como puede ser la falta de titulación; en ese caso, coincidiría que uno de los interesados (aspirantes) sería a su vez el denunciante.

El apartado 2. señala los requisitos que debe contener el escrito de denuncia. Es de importancia destacar que la denuncia no es anónima, sino que debe identificarse el denunciante. Eso no quiere decir que al denunciado se le deba comunicar la identidad del denunciante, no aclarando la nueva ley si esa circunstancia debe producirse; es decir, si debe o no comunicarse al denunciado que el procedimiento se está iniciando porque tal persona (señalando su identificación) ha formulado denuncia, o bien debería comunicarse que el procedimiento se inicia de oficio por denuncia presentada en abstracto, sin facilitar la identidad del denunciante. Tampoco se dice si los interesados en el procedimiento tienen derecho a conocer la identidad del denunciante. Siendo más claros con un ejemplo: si tenemos conocimiento de que nuestro vecino está cometiendo alguna irregularidad en el ámbito de la administración, y que le van a comunicar que se inicia un procedimiento sancionador contra él porque nosotros, con nombre y apellidos, hemos motivado el inicio de esa investigación, posiblemente nos lo pensaríamos antes de formular denuncia; y por otro lado, si se nos garantizara que no se le comunicará nuestra identidad, sería más cómoda la presentación de la denuncia.

El apartado 3. establece que si la denuncia invocara un perjuicio en el patrimonio, la no iniciación del procedimiento deberá ser motivada y se notificará a los denunciantes la decisión de si se ha iniciado o no el procedimiento. No hay que confundir esta notificación con la obligación de notificar al denunciante el acuerdo de inicio de oficio que se establezca en la correspondiente norma reguladora, sino que la notificación de este apartado se refiere a la comunicación de la decisión sobre la iniciación del procedimiento, y si se decide su no iniciación, debe ser esta comunicación motivada. Cuando se inicie el procedimiento, como hemos dicho, no exige este apartado que se deba notificar el acuerdo de inicio (esta exigencia se exigirá en la correspondiente norma reguladora, en su caso), sino que se debe notificar que se ha decidido iniciar un procedimiento.

El apartado cuarto, como señalaba el dictamen del Consejo de Estado, incorpora el denominado procedimiento de clemencia o “leniency”; aconsejando que no fuera regulado dentro del procedimiento administrativo común para que no pudiera colisionar con leyes sectoriales en las que se regula tal procedimiento. Es un mecanismo pensado para incentivar la denuncia de infracciones y facilitar su detección y sanción.

Hay que advertir que en el proyecto de ley el apartado 4. antes se encontraba unido al 3. dentro de un mismo apartado; siendo separado tras la aceptación de enmiendas al articulado. Esta circunstancia explica que cuando dice la ley que el denunciante haya participado en la comisión de una infracción “de esta naturaleza”, se está refiriendo a una infracción que provoca un perjuicio en el patrimonio de las Administraciones Públicas, y que además está pensando en un procedimiento sancionador, en el que se han cometido infracciones.

Por otro lado, cuando se reúnan los requisitos previstos en el apartado 4. en su primer párrafo es una obligación eximir al denunciante, y no una potestad, pues se dice que el órgano competente para resolver el procedimiento “deberá eximir”. Y cuando se reúnan los requisitos previstos en su segundo párrafo, es una obligación reducir el importe del pago, o la sanción, pues dice “deberá reducir”.

A juicio del que suscribe estas líneas, este procedimiento de clemencia podría entrar en colisión con el artículo 115.3 de esta misma ley, que establece en relación a la interposición de recursos que “los vicios y defectos que hagan anulable un acto no podrán ser alegados por quienes los hubieren causado”. Si bien la denuncia no es un recurso administrativo, lo cierto es que si se participa en una infracción y se denuncia, en el fondo se estarían alegando vicios dentro de un procedimiento por aquellos mismos que los han causado. Señalado que se trata de circunstancias distintas, choca la distinta regulación, si se pretende analizar el sentido de la norma en su conjunto.

Pongamos un ejemplo para esto que se quiere decir:

Volvemos a retomar el ejemplo de dos aspirantes que se presentan a un proceso selectivo y copian sus exámenes el uno del otro. Disconformes con su nota, deciden interponer recursos administrativos, alegando que el proceso está viciado porque él y su compañero han copiado los exámenes. Sus recursos son desestimados, o inadmitidos por falta de legitimación, ya que los vicios de anulabilidad están siendo alegados por aquellos mismos que los hubieran causado. La administración no actúa pues ante este vicio a través de este recurso, con independencia de la posibilidad de investigar otros mecanismos.

Sin embargo, si estos mismos dos aspirantes se presentan al proceso selectivo, y copian, pero con ayuda de un tercero que no se presenta al examen, este podrá denunciar que ayudó a los dos aspirantes a copiar. Asimismo si los dos aspirantes sin ayuda de terceros, en lugar de interponer recursos administrativos en la fase de impugnación correspondiente, presentan denuncia indicando que ambos han copiado, estas alegaciones sí podrían ser tenidas en cuenta para motivar el inicio de un procedimiento, a pesar de que ellos mismos causaron todos los vicios alegados.

En otras palabras, que no tiene mucho sentido decir que no puede interponer un recurso aquel que ha cometido un vicio de anulabilidad, pero sí puede denunciarlo, y además con posibilidad en caso de que se reúnan los requisitos de exenciones o reducciones de las posibles sanciones que pudieran corresponder.



Artículo 63. Especialidades en el inicio de los procedimientos de naturaleza sancionadora.

1. Los procedimientos de naturaleza sancionadora se iniciarán siempre de oficio por acuerdo del órgano competente y establecerán la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, que se encomendará a órganos distintos.

Se considerará que un órgano es competente para iniciar el procedimiento cuando así lo determinen las normas reguladoras del mismo.

2. En ningún caso se podrá imponer una sanción sin que se haya tramitado el oportuno procedimiento.

3. No se podrán iniciar nuevos procedimientos de carácter sancionador por hechos o conductas tipificadas como infracciones en cuya comisión el infractor persista de forma continuada, en tanto no haya recaído una primera resolución sancionadora, con carácter ejecutivo.

En relación a la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, que debe encomendarse a órganos distintos, convendría realizar una aclaración para comprender qué se entiende en este contexto por “órganos distintos”, ya que se ha incorporado a esta ley lo dispuesto en el reglamento por el que se regulaba el procedimiento sancionador. El preámbulo del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprobaba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora establecía lo siguiente:

... La innovadora recepción que efectúa la LRJ-PAC del principio del orden penal de la separación entre órgano instructor y órgano que resuelve ha de entenderse, como es evidente y ha sido declarado por la jurisprudencia constitucional (sentencia de 8 de junio de 1981), de forma adecuada a la naturaleza administrativa. En el orden penal, el principio atiende a la configuración, en muchas ocasiones unipersonal, de los órganos judiciales y pretende, por tanto, que no sea la misma persona o personas las que acusen y resuelvan. En sede administrativa la traslación de tal principio requiere, para que constituya una verdadera garantía, que el concepto de órgano no sea asimilable al de órgano administrativo meramente organizativo y jerárquico que recogen algunas normas, sino que la capacidad de autoorganización que el artículo 11 de la LRJ-PAC reconoce a las Administraciones Públicas debe traducirse en el ámbito sancionador en una flexibilización al servicio de la objetividad. En consecuencia, el concepto de órgano que ejerce -iniciando, instruyendo o resolviendo- la potestad sancionadora resulta de la atribución de tales competencias a las unidades administrativas que, en el marco del procedimiento de ejercicio de la potestad sancionadora y a sus efectos, se constituyen en órganos, garantizándose que no concurran en el mismo las funciones de instrucción y resolución.”

A modo de ejemplo, la fase instructora podría recaer en un Jefe de Servicio (como unidad administrativa), perteneciente a una Dirección General, y al propio Director General, atribuirle la fase resolutoria. Según la interpretación que hemos señalado, quedaría garantizada la separación de funciones de instrucción y resolución al ser unidades administrativas distintas; aún siendo ambas fases gestionadas dentro de un mismo órgano administrativo en el sentido clásico que tendría el concepto de “órgano administrativo” según lo dispuesto en la anterior Ley 30/1992, de 26 de noviembre, siendo esta interpretación aplicable a la separación prevista en la actual Ley 39/2015, de 1 de octubre.



Artículo 64. Acuerdo de iniciación en los procedimientos de naturaleza sancionadora.

1. El acuerdo de iniciación se comunicará al instructor del procedimiento, con traslado de cuantas actuaciones existan al respecto, y se notificará a los interesados, entendiendo en todo caso por tal al inculpado.

Asimismo, la incoación se comunicará al denunciante cuando las normas reguladoras del procedimiento así lo prevean.

Esta posible comunicación del acuerdo de inicio cuando lo exija la norma reguladora es independiente de la comunicación que había que realizar al denunciante en las denuncias en las que se invocara un perjuicio en el patrimonio de las Administraciones Públicas, sobre si se iniciaba o no el procedimiento.

Ejemplo de norma que obliga la comunicación al denunciante del acuerdo de inicio es el artículo 27 del Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado que establece que “de iniciarse el procedimiento como consecuencia de denuncia, deberá comunicarse dicho acuerdo al firmante de la misma”.

2. El acuerdo de iniciación deberá contener al menos:

a) Identificación de la persona o personas presuntamente responsables.

b) Los hechos que motivan la incoación del procedimiento, su posible calificación y las sanciones que pudieran corresponder, sin perjuicio de lo que resulte de la instrucción.

c) Identificación del instructor y, en su caso, Secretario del procedimiento, con expresa indicación del régimen de recusación de los mismos.

d) Órgano competente para la resolución del procedimiento y norma que le atribuya tal competencia, indicando la posibilidad de que el presunto responsable pueda reconocer voluntariamente su responsabilidad, con los efectos previstos en el artículo 85.

e) Medidas de carácter provisional que se hayan acordado por el órgano competente para iniciar el procedimiento sancionador, sin perjuicio de las que se puedan adoptar durante el mismo de conformidad con el artículo 56.

f) Indicación del derecho a formular alegaciones y a la audiencia en el procedimiento y de los plazos para su ejercicio, así como indicación de que, en caso de no efectuar alegaciones en el plazo previsto sobre el contenido del acuerdo de iniciación, éste podrá ser considerado propuesta de resolución cuando contenga un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad imputada.

Es de destacar que el acuerdo de inicio cuando no se formulen alegaciones al mismo, pueda servir como propuesta de resolución cuando contenga un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad imputada. Llama la atención esta previsión ya que la propuesta de resolución debe dictarse por el instructor del procedimiento sancionador y no por el órgano que acuerda el inicio del procedimiento, de tal forma que se dictaría resolución sin que el instructor se hubiera pronunciado sobre la propuesta que habría corrido a cargo en el fondo del órgano que inició el procedimiento. En los casos en los que la competencia para resolver pudiera recaer en el mismo órgano encargado de iniciar el procedimiento podría incluso dejar de quedar garantizada la separación entre la fase instructora y de resolución, al haber sido dictados los actos administrativos por un mismo órgano, por lo que el acuerdo de inicio que sirvió de propuesta de resolución si no se formulan alegaciones, y la resolución sancionadora corresponderían al mismo órgano administrativo.

3. Excepcionalmente, cuando en el momento de dictar el acuerdo de iniciación no existan elementos suficientes para la calificación inicial de los hechos que motivan la incoación del procedimiento, la citada calificación podrá realizarse en una fase posterior mediante la elaboración de un Pliego de cargos, que deberá ser notificado a los interesados.

Aunque no lo establezca la norma, al igual que se tenía derecho a formular alegaciones en el acuerdo de inicio, si con posterioridad es notificado un pliego de cargos en el que se califiquen los hechos posteriormente, se entiende que el interesado tendrá derecho a formular alegaciones sobre el contenido del pliego de cargos, a pesar de que no lo señale expresamente la ley.



Artículo 65. Especialidades en el inicio de oficio de los procedimientos de responsabilidad patrimonial.

1. Cuando las Administraciones Públicas decidan iniciar de oficio un procedimiento de responsabilidad patrimonial será necesario que no haya prescrito el derecho a la reclamación del interesado al que se refiere el artículo 67.

2. El acuerdo de iniciación del procedimiento se notificará a los particulares presuntamente lesionados, concediéndoles un plazo de diez días para que aporten cuantas alegaciones, documentos o información estimen conveniente a su derecho y propongan cuantas pruebas sean pertinentes para el reconocimiento del mismo. El procedimiento iniciado se instruirá aunque los particulares presuntamente lesionados no se personen en el plazo establecido.

Se sustituye el plazo de siete días para alegaciones que contemplaba el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial, por un plazo de diez días.


Sección 3.ª Inicio del procedimiento a solicitud del interesado

Artículo 66. Solicitudes de iniciación.

1. Las solicitudes que se formulen deberán contener:

a) Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo represente.

b) Identificación del medio electrónico, o en su defecto, lugar físico en que desea que se practique la notificación. Adicionalmente, los interesados podrán aportar su dirección de correo electrónico y/o dispositivo electrónico con el fin de que las Administraciones Públicas les avisen del envío o puesta a disposición de la notificación.

c) Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la solicitud.

d) Lugar y fecha.

e) Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio.

f) Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige y su correspondiente código de identificación.

Las oficinas de asistencia en materia de registros estarán obligadas a facilitar a los interesados el código de identificación si el interesado lo desconoce. Asimismo, las Administraciones Públicas deberán mantener y actualizar en la sede electrónica correspondiente un listado con los códigos de identificación vigentes.

El apartado b) no encaja con lo dispuesto en el artículo 43 de esta misma ley que prevé que las notificaciones practicadas preferentemente por medios electrónicos se practicarán mediante comparecencia en la sede electrónica. Por otro lado, se vuelve a distinguir entre la notificación en sí, y el aviso de puesta a disposición de la notificación, que se realizará en el correo electrónico y/o dispositivo electrónico que ha podido aportar el interesado junto a su solicitud.

El apartado f) exige que la solicitud contenga el órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige y “su correspondiente código de identificación”. Este código es una novedad de la ley. Esta carga para el ciudadano es injustificada y desproporcionada, según la Abogacía General del Estado y el Consejo de Estado. No obstante, el propio artículo establece que las oficinas de asistencia en materia de registro facilitarán a los interesados estos códigos, así como establece la obligación de las Administraciones Públicas de mantener y actualizar en la sede electrónica el listado de los códigos de identificación vigentes. Esta actualización es un “deber” de la administración, y no una potestad.

2. Cuando las pretensiones correspondientes a una pluralidad de personas tengan un contenido y fundamento idéntico o sustancialmente similar, podrán ser formuladas en una única solicitud, salvo que las normas reguladoras de los procedimientos específicos dispongan otra cosa.

3. De las solicitudes, comunicaciones y escritos que presenten los interesados electrónicamente o en las oficinas de asistencia en materia de registros de la Administración, podrán éstos exigir el correspondiente recibo que acredite la fecha y hora de presentación.

4. Las Administraciones Públicas deberán establecer modelos y sistemas de presentación masiva que permitan a los interesados presentar simultáneamente varias solicitudes. Estos modelos, de uso voluntario, estarán a disposición de los interesados en las correspondientes sedes electrónicas y en las oficinas de asistencia en materia de registros de las Administraciones Públicas.

Los solicitantes podrán acompañar los elementos que estimen convenientes para precisar o completar los datos del modelo, los cuales deberán ser admitidos y tenidos en cuenta por el órgano al que se dirijan.

5. Los sistemas normalizados de solicitud podrán incluir comprobaciones automáticas de la información aportada respecto de datos almacenados en sistemas propios o pertenecientes a otras Administraciones u ofrecer el formulario cumplimentado, en todo o en parte, con objeto de que el interesado verifique la información y, en su caso, la modifique y complete.

A modo de ejemplo, cuando solicitamos el borrador de la renta (IRPF) ante la Agencia Estatal de Administración Tributaria, y pasamos a su modificación, ya encontramos la mayoría de campos completados. Asimismo, si vamos a completar un formulario telemáticamente ante una administración en la que ya hubiéramos introducido nuestros datos de usuario, posiblemente ya detecte los campos que hubiéramos informado en anteriores ocasiones; o por ejemplo, que al introducir el DNI ya esté conectado con el sistema de verificación del domicilio.

6. Cuando la Administración en un procedimiento concreto establezca expresamente modelos específicos de presentación de solicitudes, éstos serán de uso obligatorio por los interesados.

A modo de ejemplo, para solicitar una subvención o presentar una instancia en un proceso selectivo, suelen establecerse modelos normalizados, de tal forma que solo serán admitidos estos, que serán de uso obligatorio. La solicitud en un impreso no oficial, no sería admitida.



Artículo 67. Solicitudes de iniciación en los procedimientos de responsabilidad patrimonial.

1. Los interesados sólo podrán solicitar el inicio de un procedimiento de responsabilidad patrimonial, cuando no haya prescrito su derecho a reclamar. El derecho a reclamar prescribirá al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o se manifieste su efecto lesivo. En caso de daños de carácter físico o psíquico a las personas, el plazo empezará a computarse desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas.

En los casos en que proceda reconocer derecho a indemnización por anulación en vía administrativa o contencioso-administrativa de un acto o disposición de carácter general, el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse notificado la resolución administrativa o la sentencia definitiva.

En relación con este apartado podemos citar STS 5580/2006, de 3 de octubre de 2006, (Recurso 3304/2002), que ha matizado cómo deben entenderse estos plazos de prescripción diciendo lo siguiente: “debe precisarse cuál ha de reputarse "dies a quo" para el cómputo del plazo de prescripción. Según la jurisprudencia de esta Sala sobre el cómputo del plazo de prescripción de un año establecido para el ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial, ésta no puede ejercitarse sino desde el momento en que resulta posible por conocerse en sus dimensiones fácticas y jurídicas el alcance de los perjuicios producidos. Esta doctrina tiene su origen en la aceptación por este Tribunal (sentencias de la Sala Tercera de 19 de septiembre de 1989 [RJ 1989\6418], 4 de julio de 1990 [RJ 1990\7937] y 21 de enero de 1991 [RJ 1991\4065]) del principio de «actio nata» (nacimiento de la acción), según el cual el plazo de prescripción de la acción comienza en el momento en que ésta puede ejercitarse, y esta coyuntura sólo se perfecciona cuando concurren los dos elementos del concepto de lesión, es decir, el daño y la comprobación de su ilegitimidad.

Decíamos también, por todas Sentencia de 24 de Marzo de 1.992 (Rec.4437/90) que: "la prescripción como limitación al ejercicio tardío de los derechos, en beneficio de la seguridad jurídica, excluye una interpretación rigorista por tratarse de una institución que, por no hallarse fundada en la justicia intrínseca, debe merecer una tratamiento restrictivo». Esta corriente antiformalista ha sido también seguida por esta Sala, que viene admitiendo, en relación con el plazo de prescripción, que no puede ser entendido y aplicado en forma tan absoluta que no permita ponderadas y racionales interrupciones.

En esta línea, la entidad apelante distingue aquellos supuestos en que la sentencia suponga la terminación del perjuicio, de aquellas otras en que la misma exija una actuación de la Administración para terminar el daño, entendiendo que sólo para el primer caso el plazo de prescripción debe contarse desde la firmeza de la sentencia, mientras que para el segundo fija el comienzo del plazo prescriptivo en la terminación del perjuicio. Esta interpretación guarda una cierta correspondencia con la doctrina jurisprudencial que declara que «no cabe atender sin más al hecho motivador como punto inicial del plazo -de prescripción-, sino que éste empieza a correr desde que se estabilizan los efectos lesivos en el patrimonio del declarante que es cuando hay conocimiento del mismo para valorar su extensión y alcance".


En los casos de responsabilidad patrimonial a que se refiere el artículo 32, apartados 4 y 5, de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, el derecho a reclamar prescribirá al año de la publicación en el «Boletín Oficial del Estado» o en el «Diario Oficial de la Unión Europea», según el caso, de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma o su carácter contrario al Derecho de la Unión Europea.

Para comprensión de este artículo es necesario reproducir a continuación los apartados 4 y 5 del artículo 32 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público:

4.- Si la lesión es consecuencia de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional procederá su indemnización cuando el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la inconstitucionalidad posteriormente declarada.

5.- Si la lesión es consecuencia de la aplicación de una norma declarada contraria al Derecho de la Unión Europea, procederá su indemnización cuando el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la infracción del Derecho de la Unión Europea posteriormente declarada. Asimismo, deberán cumplirse todos los requisitos siguientes:

  1. La norma ha de tener por objeto conferir derechos a los particulares.

  2. El incumplimiento ha de estar suficientemente caracterizado.

  3. Ha de existir una relación de causalidad directa entre el incumplimiento de la obligación impuesta a la Administración responsable por el Derecho de la Unión Europea y el daño sufrido por los particulares.”

2. Además de lo previsto en el artículo 66, en la solicitud que realicen los interesados se deberán especificar las lesiones producidas, la presunta relación de causalidad entre éstas y el funcionamiento del servicio público, la evaluación económica de la responsabilidad patrimonial, si fuera posible, y el momento en que la lesión efectivamente se produjo, e irá acompañada de cuantas alegaciones, documentos e informaciones se estimen oportunos y de la proposición de prueba, concretando los medios de que pretenda valerse el reclamante.



Artículo 68. Subsanación y mejora de la solicitud.

1. Si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos que señala el artículo 66, y, en su caso, los que señala el artículo 67 u otros exigidos por la legislación específica aplicable, se requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el artículo 21.

2. Siempre que no se trate de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva, este plazo podrá ser ampliado prudencialmente, hasta cinco días, a petición del interesado o a iniciativa del órgano, cuando la aportación de los documentos requeridos presente dificultades especiales.

3. En los procedimientos iniciados a solicitud de los interesados, el órgano competente podrá recabar del solicitante la modificación o mejora voluntarias de los términos de aquélla. De ello se levantará acta sucinta, que se incorporará al procedimiento.

4. Si alguno de los sujetos a los que hace referencia el artículo 14.2 y 14.3 presenta su solicitud presencialmente, las Administraciones Públicas requerirán al interesado para que la subsane a través de su presentación electrónica. A estos efectos, se considerará como fecha de presentación de la solicitud aquella en la que haya sido realizada la subsanación.

Este artículo 68 es una reproducción del anterior artículo 71 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Como novedad, se añade un apartado 4. en el que se establece que los sujetos de los artículos 14.2 y 14.3 de esta Ley 39/2015, de 1 de octubre, que son aquellos que están obligados a relacionarse con las Administraciones Públicas a través de medios electrónicos, cuando presenten su solicitud presencialmente (incumpliendo su obligación de presentar la solicitud por medios electrónicos), la Administración Pública requerirá al interesado para que subsane el defecto a través de su presentación electrónica, a la que está obligado. En estos casos, la fecha de presentación de la solicitud no será la fecha en que fue presentada presencialmente, sino que la fecha de presentación será aquella en la que haya sido realizada la subsanación, presentándose por medios electrónicos. Esta última frase si es aplicada literalmente implicará el posible incumplimiento de plazos por los interesados a pesar de subsanar los defectos.

Aunque no lo dice expresamente el apartado 4., en este requerimiento de subsanación se deberá conceder un plazo de diez días, en coherencia con lo previsto en el apartado 1.



Artículo 69. Declaración responsable y comunicación.

Este artículo es el equivalente al artículo 71.bis. de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Se sustituye el anterior término de “comunicación previa”, por el término “comunicación”.

1. A los efectos de esta Ley, se entenderá por declaración responsable el documento suscrito por un interesado en el que éste manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para obtener el reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio, que dispone de la documentación que así lo acredita, que la pondrá a disposición de la Administración cuando le sea requerida, y que se compromete a mantener el cumplimiento de las anteriores obligaciones durante el período de tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio.

Los requisitos a los que se refiere el párrafo anterior deberán estar recogidos de manera expresa, clara y precisa en la correspondiente declaración responsable. Las Administraciones podrán requerir en cualquier momento que se aporte la documentación que acredite el cumplimiento de los mencionados requisitos y el interesado deberá aportarla.

En este este apartado 1. se establece la definición del concepto “declaración responsable”. Con respecto a la anterior redacción, se añade como novedad la previsión de la última frase que establece la posibilidad del requerimiento de la documentación por parte de la Administración, para que se acredite el cumplimiento de los requisitos que se señalen en la declaración responsable. No se indica cómo deberá realizarse este requerimiento y aportación de documentación, pareciendo que debería aplicarse para este caso lo previsto en el artículo 73 para el cumplimiento de trámites.

2. A los efectos de esta Ley, se entenderá por comunicación aquel documento mediante el que los interesados ponen en conocimiento de la Administración Pública competente sus datos identificativos o cualquier otro dato relevante para el inicio de una actividad o el ejercicio de un derecho.

En este apartado 2. se establece la definición del concepto “comunicación”, que como hemos dicho sustituye al anterior término de “comunicación previa”. Se varía el concepto en que anteriormente se ponía en conocimiento “datos identificativos y demás requisitos exigibles para el ejercicio de un derecho o el inicio de una actividad”, y actualmente “datos identificativos o cualquier otro dato relevante para el inicio de una actividad o el ejercicio de un derecho”.

3. Las declaraciones responsables y las comunicaciones permitirán, el reconocimiento o ejercicio de un derecho o bien el inicio de una actividad, desde el día de su presentación, sin perjuicio de las facultades de comprobación, control e inspección que tengan atribuidas las Administraciones Públicas.

No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, la comunicación podrá presentarse dentro de un plazo posterior al inicio de la actividad cuando la legislación correspondiente lo prevea expresamente.

4. La inexactitud, falsedad u omisión, de carácter esencial, de cualquier dato o información que se incorpore a una declaración responsable o a una comunicación, o la no presentación ante la Administración competente de la declaración responsable, la documentación que sea en su caso requerida para acreditar el cumplimiento de lo declarado, o la comunicación, determinará la imposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho o actividad afectada desde el momento en que se tenga constancia de tales hechos, sin perjuicio de las responsabilidades penales, civiles o administrativas a que hubiera lugar.

Asimismo, la resolución de la Administración Pública que declare tales circunstancias podrá determinar la obligación del interesado de restituir la situación jurídica al momento previo al reconocimiento o al ejercicio del derecho o al inicio de la actividad correspondiente, así como la imposibilidad de instar un nuevo procedimiento con el mismo objeto durante un período de tiempo determinado por la ley, todo ello conforme a los términos establecidos en las normas sectoriales de aplicación.

5. Las Administraciones Públicas tendrán permanentemente publicados y actualizados modelos de declaración responsable y de comunicación, fácilmente accesibles a los interesados.

6. Únicamente será exigible, bien una declaración responsable, bien una comunicación para iniciar una misma actividad u obtener el reconocimiento de un mismo derecho o facultad para su ejercicio, sin que sea posible la exigencia de ambas acumulativamente.

Este último apartado, novedad de la ley, no permite que se pueda exigir para un mismo derecho, facultad o actividad, declaración responsable y comunicación acumulativamente. Solo se puede exigir una de las dos cosas.



CAPÍTULO III Ordenación del procedimiento

Artículo 70. Expediente Administrativo.

1. Se entiende por expediente administrativo el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla.

2. Los expedientes tendrán formato electrónico y se formarán mediante la agregación ordenada de cuantos documentos, pruebas, dictámenes, informes, acuerdos, notificaciones y demás diligencias deban integrarlos, así como un índice numerado de todos los documentos que contenga cuando se remita. Asimismo, deberá constar en el expediente copia electrónica certificada de la resolución adoptada.

3. Cuando en virtud de una norma sea preciso remitir el expediente electrónico, se hará de acuerdo con lo previsto en el Esquema Nacional de Interoperabilidad y en las correspondientes Normas Técnicas de Interoperabilidad, y se enviará completo, foliado, autentificado y acompañado de un índice, asimismo autentificado, de los documentos que contenga. La autenticación del citado índice garantizará la integridad e inmutabilidad del expediente electrónico generado desde el momento de su firma y permitirá su recuperación siempre que sea preciso, siendo admisible que un mismo documento forme parte de distintos expedientes electrónicos.

4. No formará parte del expediente administrativo la información que tenga carácter auxiliar o de apoyo, como la contenida en aplicaciones, ficheros y bases de datos informáticas, notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, así como los juicios de valor emitidos por las Administraciones Públicas, salvo que se trate de informes, preceptivos y facultativos, solicitados antes de la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento.



Artículo 71. Impulso.

1. El procedimiento, sometido al principio de celeridad, se impulsará de oficio en todos sus trámites y a través de medios electrónicos, respetando los principios de transparencia y publicidad.

Con respecto a la anterior redacción se añade que el impulso será a través de medios electrónicos, y respetando los principios de transparencia y publicidad.

2. En el despacho de los expedientes se guardará el orden riguroso de incoación en asuntos de homogénea naturaleza, salvo que por el titular de la unidad administrativa se dé orden motivada en contrario, de la que quede constancia.

El incumplimiento de lo dispuesto en el párrafo anterior dará lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria del infractor y, en su caso, será causa de remoción del puesto de trabajo.

En este apartado que ya regulaba la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, faltaría concretar que podrían existir casos distintos para no respetar el orden riguroso de incoación que vayan más allá de una orden motivada del titular de la unidad administrativa, como podría ser que la normativa específica, prevea un orden de tramitación que no se ajuste al orden de entrada de los escritos, como por ejemplo en aplicación de la Ley de Dependencia, la normativa establece unas prioridades de tramitación en atención a la edad o grado de dependencia del solicitante.

3. Las personas designadas como órgano instructor o, en su caso, los titulares de las unidades administrativas que tengan atribuida tal función serán responsables directos de la tramitación del procedimiento y, en especial, del cumplimiento de los plazos establecidos.

Se incorpora este apartado tercero como novedad, indicando expresamente quiénes son responsables directos de la tramitación del procedimiento y del cumplimiento de los plazos: titulares de las unidades administrativas y las personas designadas como órgano instructor. El incumplimiento de las obligaciones previstas en este artículo dará lugar (no es una potestad discrecional sino un deber: “dará lugar”) a la exigencia de responsabilidad disciplinaria y, en su caso, será causa de remoción del puesto de trabajo.



Artículo 72. Concentración de trámites.

Antes el enunciado del artículo 75 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que es el equivalente, decía “celeridad”; se cambia este principio de celeridad, por la expresión “concentración de trámites”.

1. De acuerdo con el principio de simplificación administrativa, se acordarán en un solo acto todos los trámites que, por su naturaleza, admitan un impulso simultáneo y no sea obligado su cumplimiento sucesivo.

La novedad es el inicio de la frase con la expresión “de acuerdo con el principio de simplificación administrativa...”

2. Al solicitar los trámites que deban ser cumplidos por otros órganos, deberá consignarse en la comunicación cursada el plazo legal establecido al efecto.



Artículo 73. Cumplimiento de trámites.

1. Los trámites que deban ser cumplimentados por los interesados deberán realizarse en el plazo de diez días a partir del siguiente al de la notificación del correspondiente acto, salvo en el caso de que en la norma correspondiente se fije plazo distinto.

La anterior Ley 30/1992, de 26 de noviembre, señalaba que estos trámites debían realizarse “en el plazo de diez días a partir de la notificación del correspondiente acto...”

Dentro del contexto del cómputo de plazos, aunque en la ley se estableciera que el plazo era desde la notificación, a mi parecer debía entenderse que siempre se computaban a partir del día siguiente a esta notificación, a pesar de que nos dijeran desde la notificación, y esta interpretación estaba basada en las reglas del cómputo de los plazos:

  • Si el plazo se fija en meses o años, estos se computarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o desestimación por silencio administrativo.

  • Los plazos expresados en días se contarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o la desestimación por silencio administrativo.

O sea que al hablar del cómputo de un plazo, no podíamos evitar aplicar las reglas generales del cómputo a pesar de que el concreto plazo no nos indicara la expresión de “a partir del día siguiente”.

Parece ser que en este apartado la intención del legislador es aclarar que en el cumplimiento de trámites los diez días se cuentan a partir del día siguiente al de la notificación del correspondiente acto, y no desde la notificación, como decía la anterior norma.

2. En cualquier momento del procedimiento, cuando la Administración considere que alguno de los actos de los interesados no reúne los requisitos necesarios, lo pondrá en conocimiento de su autor, concediéndole un plazo de diez días para cumplimentarlo.

Aunque no se diga expresamente, se entiende que el plazo para cumplimentar el trámite será de diez días a partir del día siguiente al de la notificación.

3. A los interesados que no cumplan lo dispuesto en los apartados anteriores, se les podrá declarar decaídos en su derecho al trámite correspondiente. No obstante, se admitirá la actuación del interesado y producirá sus efectos legales, si se produjera antes o dentro del día que se notifique la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo.

La nueva ley no aclara si este artículo 73.3 sería aplicable en todas las fases del procedimiento, y no solo en la ordenación. Por ejemplo, si ante el inicio de un procedimiento y un plazo de subsanación, en el que se conceden 10 días, se pretende su subsanación el mismo día de notificación de la resolución o días antes, a pesar de que hubieran transcurrido más de los 10 días concedidos; en aplicación de este artículo 73.3 se podría admitir la actuación, pues se estaría produciendo antes o dentro del día de notificación de la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo.

La cuestión no es pacífica. Veamos la jurisprudencia sobre subsanación en procesos de subvenciones, y si deben conectarse o no los anteriores artículos de la ley 30/1992, de 26 de noviembre (arts. 71 y 76.3), que coinciden con los actuales arts. 68 y 73.3 de la nueva ley.

Respuesta basada en STSJ ICAN 1508/2013, de 16 de abril de 2013. (Tribunal Superior de Justicia de Las Palmas de Gran Canarias (Recurso 130/2011):


Partiendo de tales hechos la cuestión se limita a la posible aplicación del artº 76 de la Ley 30/1992 y en concreto lo dispuesto en su apartado 3, que como es sabido dispone que "A los interesados que no cumplan lo dispuesto en los apartados anteriores, se les podrá declarar decaídos en su derecho al trámite correspondiente; sin embargo, se admitirá la actuación del interesado y producirá sus efectos legales, si se produjera antes o dentro del día que se notifique la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo".

La aplicación de tal precepto es defendida por la entidad demandante, haciendo notar que los documentos cuya aportación fue requerida por la Administración, si bien fue presentada fuera del plazo concedido al efecto, lo fue antes de que la Administración dictara el acto denegatorio de la subvención.

La aplicación de tal precepto a los procedimientos subvencionadores, no es pacifica y existen pronunciamientos parcialmente contradictorios.

Esta Sala y sección se ha pronunciado al respecto en la sentencia de 29 de mayo de 2012, (Recurso nº 382/2010 ), y mas recientemente la de 12 de abril de 2013 (en el recurso 126/2011 ), descartando la misma con el siguiente fundamento:

" Finalmente hay indicar que la documentación requerida en el trámite de subsanación de la solicitud, resulta esencial en el procedimiento de que se trata, hasta el punto de que constituye el centro del objeto subvencionable, y que no resulta aquí de aplicación lo dispuesto en el artículo 76.3 de la Ley 30/1992 -.

El artículo 23.5 de Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones establece que "si la solicitud no reúne los requisitos establecidos en la norma de convocatoria, el órgano competente requerirá al interesado para que la subsane en el plazo máximo e improrrogable de 10 días, indicándole que si no lo hiciese se le tendrá por desistido de su solicitud, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el art. 71 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .

Por su parte, el artículo 71 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en la redacción dada por la Ley 4/99 ), dispone, en lo que ahora interesa, lo siguiente: "1. Si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos que señala el artículo anterior y los exigidos, en su caso, por la legislación específica aplicable, se requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el art. 42. 2. Siempre que no se trate de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva, este plazo podrá ser ampliado prudencialmente, hasta cinco días, a petición del interesado o iniciativa del órgano, cuando la aportación de los documentos requeridos presente dificultades especiales."

Como vemos, existe una específica regulación de la cuestión que nos ocupa sin que resulte de aplicación a la subsanación de la solicitud inicial lo dispuesto en el artículo 76.3 de la Ley 30/1992 . Este precepto se inscribe en la "ordenación del procedimiento" (Capítulo II del Título VI) y tiene por objeto regular la preclusión de los trámites que deban ser cumplimentados por el interesado estableciendo un efecto de pérdida del tramite sin finalización del procedimiento, lo que difiere del contenido del artículo 71 que regula la subsanación de las solicitudes de iniciación del procedimiento y dispone el efecto de fin del procedimiento, por desistimiento, para el caso de no subsanación en plazo. Sobre la no aplicación de lo dispuesto en artículo 76.3 de la Ley 30/1992 a los supuestos de iniciación del procedimiento regulados en el artículo 71 pueden verse Sentencias de Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Galicia, sec. 1ª, de 21-3-2012, (rec. 658/2009 ) y de 10-6-2009, (rec. 217/2007 ), de Andalucía (sede Sevilla), sec. 3ª, de 31-3-2011 (rec. 343/2010 ), de Baleares, sec. 1ª, de 29-3-2011 (rec. 552/2009 ) y de 31-10- 2006, (rec. 33/2005 ), de la Comunidad Valenciana, sec. 5ª, de 19-1-2011 (rec. 158/2010 ) y de 9-6-2010, (rec. 765/2009 ). y de la Audiencia Nacional, sec. 4ª, de 18-6-2008 (rec. 33/2008 ).

La Administración se ha limitado a dar cumplimiento a lo anterior. Por lo demás, elementales razones de seguridad jurídica y eficacia en la actuación administrativa ( artículos 9.3 y 103 de la CE ) imponen el establecimiento de un plazo de modo que los procedimientos no queden indefinidamente abiertos a la espera de que el solicitante aporte la documentación exigida para iniciar el procedimiento."

En definitiva, la normativa directamente aplicable al procedimiento, -- Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones --, remite al artº 71 de la Ley y no al artº 76, por lo que este no es de aplicación.

No está demás indicar, como señala el Abogado del Estado, que la resolución que acuerda tener por desistida, una vez trascurrido con creces el plazo de subsanación, es de fecha anterior a que se presentase los documentos requeridos, aunque por causas ajenas a la Administración no fuese efectivamente notificada, hasta después de aportados.

El recurso también por este particular, debe ser desestimado.”


Veamos a continuación una versión de la postura que exige que el artículo 71 se aplica en conexión con el artículo 76:

Sentencia del TSJ de Extremadura nº 819/2010, de 8 de octubre de 2010 (STSJ EXT 1873/2010):


La controversia ahora planteada versa sobre la aplicación de lo dispuesto en los artículos 71 y 76 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, cuestión que ha sido anteriormente resuelta por esta Sala de Justicia, entre otras, en las sentencias dictadas en los procesos contencioso-administrativos números 234/2000 y 223/2006.

En el caso ahora sometido a la deliberación de la Sala, fue la propia Administración la que consideró incompleta la documentación aportada y concedió a la parte recurrente un plazo de diez días para subsanar la falta de los documentos exigibles, así lo hizo la Sección de Generación y Ahorro de Energía de la Dirección General de Planificación Industrial y Energética mediante el requerimiento que obra en el expediente administrativo. Este requerimiento recoge que es necesario completar la documentación para proceder a tramitar la ayuda solicitada, actuación administrativa que es conforme a lo dispuesto en el artículo 71 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que establece el principio general de la posibilidad de subsanación de las solicitudes dirigidas a la Administración; artículo 71 de la Ley 30/1992, al que también se remite el artículo 23,5 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones. En consecuencia, en este supuesto, era posible completar la documentación que el interesado no había aportado en su totalidad.

La parte actora, en cumplimiento del requerimiento de subsanación enviado por la Junta de Extremadura, presentó la documentación que entendía cumplía con el requerimiento efectuado por la Administración. Es cierto que los documentos fueron presentados fuera de plazo pero no podemos desconocer que se presentan cuando la Administración no había dictado resolución en la que se tenía por transcurrido el plazo, por consiguiente, tenía que haber admitido los mismos, en virtud de lo dispuesto en el artículo 76,3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que dispone que "A los interesados que no cumplan lo dispuesto en los apartados anteriores, se les podrá declarar decaídos en su derecho al trámite correspondiente; sin embargo, se admitirá la actuación del interesado y producirá sus efectos legales, si se produjera antes o dentro del día que se notifique la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo". Se trata de un supuesto expresamente contemplado en la Ley, lo que exige su aplicación a todos los procedimientos administrativos, de tal forma, que el interesado aporta los documentos fuera del plazo concedido por la Administración, cumpliendo con el requerimiento que le hace la Administración, y lo hace cuando la Consejería no ha dictado aún la preclusión del trámite concedido o resolución definitiva declarando la falta de cumplimiento de los requisitos concedidos en la subvención.

El artículo 71,2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, impide la ampliación del plazo en los procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva pero no la posibilidad de subsanación de las solicitudes que presenten algún defecto que tenga el carácter de subsanable. El artículo 76 del mismo texto legal se encuentra en el capítulo dedicado a la "ordenación del procedimiento", siendo las normas contenidas en este capítulo aplicables a todas las fases procedimentales de un procedimiento administrativo.

Por ello, en aplicación del artículo 76 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, la posibilidad de subsanación que apreció la propia Administración y el carácter antiformalista del ordenamiento jurídico administrativo, procede estimar el recurso aunque el pronunciamiento no será conceder el abono de la subvención interesada sino acordar que la Administración continúe la instrucción del procedimiento a fin de verificar que la parte actora cumple todos los demás requisitos exigidos en la norma reglamentaria y conceder la subvención si fuera procedente”.



Artículo 74. Cuestiones incidentales.

Las cuestiones incidentales que se susciten en el procedimiento, incluso las que se refieran a la nulidad de actuaciones, no suspenderán la tramitación del mismo, salvo la recusación.

Este artículo es una reproducción literal del artículo 77 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

Hay que recordar que en este caso existe una suspensión del plazo máximo legal para resolver el procedimiento y notificar la resolución, previsto en el art. 22.2.c) de la nueva Ley, que establece que este plazo se suspenderá: “cuando los interesados promuevan la recusación en cualquier momento de la tramitación de un procedimiento, desde que ésta se plantee hasta que sea resuelta por el superior jerárquico del recusado”.

La figura de la recusación actualmente se encuentra regulada en el artículo 24 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, en el que se establece que una vez planteada la recusación, “en el día siguiente el recusado manifestará a su inmediato superior si se da o no en él la causa alegada. En el primer caso, si el superior aprecia la concurrencia de la causa de recusación, acordará su sustitución acto seguido. Si el recusado niega la causa de recusación, el superior resolverá en el plazo de tres días, previos los informes y comprobaciones oportunos”.

A pesar de que el artículo impone unos plazos nada realistas, pues difícilmente puede en tres días resolverse un asunto, en el caso por ejemplo de que deban solicitarse informes o realizarse comprobaciones, el procedimiento estará afectado por la suspensión durante el tiempo que tarde en resolverse el incidente. Pongamos un ejemplo: formulada recusación, si con la audiencia al recusado, y la realización de averiguaciones, se ha terminado resolviendo un mes después; el plazo para resolver el procedimiento se habrá suspendido no por tres días, sino por todo el tiempo que haya transcurrido desde que se formuló la recusación hasta que fue resuelta por el órgano competente (en el ejemplo expuesto, un mes).



CAPÍTULO IV Instrucción del procedimiento

Sección 1.ª Disposiciones generales

Artículo 75. Actos de instrucción.

1. Los actos de instrucción necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los hechos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución, se realizarán de oficio y a través de medios electrónicos, por el órgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervención o constituyan trámites legal o reglamentariamente establecidos.

2. Las aplicaciones y sistemas de información utilizados para la instrucción de los procedimientos deberán garantizar el control de los tiempos y plazos, la identificación de los órganos responsables y la tramitación ordenada de los expedientes, así como facilitar la simplificación y la publicidad de los procedimientos.

3. Los actos de instrucción que requieran la intervención de los interesados habrán de practicarse en la forma que resulte más conveniente para ellos y sea compatible, en la medida de lo posible, con sus obligaciones laborales o profesionales.

Es llamativo, al igual que en la anterior norma, se tiene en cuenta que sea compatible con obligaciones laborales o profesionales, pero no se citan posibles obligaciones personales o familiares que dificulten la intervención del interesado. A modo de ejemplo, estar al cuidado de un familiar dependiente o de un hijo, pueden ser causas que dificulten esta intervención. También podrían citarse las necesidades de personas con discapacidad o movilidad reducida.

4. En cualquier caso, el órgano instructor adoptará las medidas necesarias para lograr el pleno respeto a los principios de contradicción y de igualdad de los interesados en el procedimiento.

El principio de contradicción se refiere al derecho a poder habilitar los medios para contradecir la postura de la administración, así como el derecho a la igualdad. Por ejemplo, si la administración solicita el informe de un perito, el interesado tendría derecho a solicitar también un informe de otro perito (distinto al de la administración) en base a los principios de contradicción e igualdad.



Artículo 76. Alegaciones.

1. Los interesados podrán, en cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia, aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio.

Unos y otros serán tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la correspondiente propuesta de resolución.

2. En todo momento podrán los interesados alegar los defectos de tramitación y, en especial, los que supongan paralización, infracción de los plazos preceptivamente señalados o la omisión de trámites que pueden ser subsanados antes de la resolución definitiva del asunto. Dichas alegaciones podrán dar lugar, si hubiere razones para ello, a la exigencia de la correspondiente responsabilidad disciplinaria.

Este artículo es una reproducción literal del artículo 79 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.



Sección 2.ª Prueba

Artículo 77. Medios y período de prueba.

1. Los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho, cuya valoración se realizará de acuerdo con los criterios establecidos en la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil.

(Para profundizar en estos criterios de valoración de los medios de prueba ver arts. 281 y ss. de la Ley 1/2000, de 7 de enero, que no se incluyen en estos comentarios debido a su extensión)

2. Cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor del mismo acordará la apertura de un período de prueba por un plazo no superior a treinta días ni inferior a diez, a fin de que puedan practicarse cuantas juzgue pertinentes. Asimismo, cuando lo considere necesario, el instructor, a petición de los interesados, podrá decidir la apertura de un período extraordinario de prueba por un plazo no superior a diez días.

Esta posibilidad de que el instructor pueda decidir la apertura de un período extraordinario de prueba por un plazo no superior a diez días es una novedad de esta Ley. Este período extraordinario, que será decidido por el instructor, es exclusivamente “a petición de los interesados”, no estando contemplada la posibilidad de que se decida de oficio. Y esto es así, a diferencia del período de prueba (no extraordinario) que será acordado de oficio, o a instancia de los interesados.

3. El instructor del procedimiento sólo podrá rechazar las pruebas propuestas por los interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolución motivada.

3 bis. Cuando el interesado alegue discriminación y aporte indicios fundados sobre su existencia, corresponderá a la persona a quien se impute la situación discriminatoria la aportación de una justificación objetiva y razonable, suficientemente probada, de las medidas adoptadas y de su proporcionalidad.

A los efectos de lo dispuesto en el párrafo anterior, el órgano administrativo podrá recabar informe de los organismos públicos competentes en materia de igualdad.

4. En los procedimientos de carácter sancionador, los hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes vincularán a las Administraciones Públicas respecto de los procedimientos sancionadores que substancien.

5. Los documentos formalizados por los funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad y en los que, observándose los requisitos legales correspondientes se recojan los hechos constatados por aquéllos harán prueba de éstos salvo que se acredite lo contrario.

A modo de ejemplo, los funcionarios con condiciones de autoridad, como Guardia Civil, que detecten una acampada ilegal, formulando acta de denuncia; los hechos que se hagan constatar serán prueba, salvo acreditación en contrario.

6. Cuando la prueba consista en la emisión de un informe de un órgano administrativo, organismo público o Entidad de derecho público, se entenderá que éste tiene carácter preceptivo.

No se trataría de cualquier informe, sino de un informe que quiera hacerse valer como prueba.

7. Cuando la valoración de las pruebas practicadas pueda constituir el fundamento básico de la decisión que se adopte en el procedimiento, por ser pieza imprescindible para la correcta evaluación de los hechos, deberá incluirse en la propuesta de resolución.



Artículo 78. Práctica de prueba.

1. La Administración comunicará a los interesados, con antelación suficiente, el inicio de las actuaciones necesarias para la realización de las pruebas que hayan sido admitidas.

2. En la notificación se consignará el lugar, fecha y hora en que se practicará la prueba, con la advertencia, en su caso, de que el interesado puede nombrar técnicos para que le asistan.

3. En los casos en que, a petición del interesado, deban efectuarse pruebas cuya realización implique gastos que no deba soportar la Administración, ésta podrá exigir el anticipo de los mismos, a reserva de la liquidación definitiva, una vez practicada la prueba. La liquidación de los gastos se practicará uniendo los comprobantes que acrediten la realidad y cuantía de los mismos.

A modo de ejemplo, en determinados tributos está contemplada la posibilidad de solicitar tasaciones periciales por parte de la administración; esta tasación se realizará previo el pago de la oportuna tasa.



Sección 3.ª Informes

Artículo 79. Petición.

1. A efectos de la resolución del procedimiento, se solicitarán aquellos informes que sean preceptivos por las disposiciones legales, y los que se juzguen necesarios para resolver, citándose el precepto que los exija o fundamentando, en su caso, la conveniencia de reclamarlos.

2. En la petición de informe se concretará el extremo o extremos acerca de los que se solicita.

Este artículo es una reproducción literal del artículo 82 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.



Artículo 80. Emisión de informes.

La nueva ley cambia la anterior redacción del enunciado del artículo equivalente (art. 83) en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, sustituyendo el término “evacuación”, por “emisión de informes”. Las posibles referencias a esta evacuación de informes dentro de este artículo y en la ley, ahora se expresan con esta expresión de emisión de informes, siendo una clara mejora técnica.

1. Salvo disposición expresa en contrario, los informes serán facultativos y no vinculantes.

2. Los informes serán emitidos a través de medios electrónicos y de acuerdo con los requisitos que señala el artículo 26 en el plazo de diez días, salvo que una disposición o el cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento permita o exija otro plazo mayor o menor.

Se incorpora como novedad la obligatoriedad de emisión de informes a través de medios electrónicos. Recordemos los requisitos que establecía el art. 26.2, para considerar válidos los documentos electrónicos, que deberán:

  1. Contener información de cualquier naturaleza archivada en un soporte electrónico según un formato determinado susceptible de identificación y tratamiento diferenciado.

  2. Disponer de los datos de identificación que permitan su individualización, sin perjuicio de su posible incorporación a un expediente electrónico.

  3. Incorporar una referencia temporal del momento en que han sido emitidos.

  4. Incorporar los metadatos mínimos exigidos.

  5. Incorporar las firmas electrónicas que correspondan de acuerdo con lo previsto en la normativa aplicable.



3. De no emitirse el informe en el plazo señalado, y sin perjuicio de la responsabilidad en que incurra el responsable de la demora, se podrán proseguir las actuaciones salvo cuando se trate de un informe preceptivo, en cuyo caso se podrá suspender el transcurso del plazo máximo legal para resolver el procedimiento en los términos establecidos en la letra d) del apartado 1 del artículo 22.

Cuando falte un informe preceptivo se podrá suspender el plazo, hasta un plazo máximo de tres meses según este artículo 22.1.d). De no recibirse el informe preceptivo en el plazo indicado máximo de tres meses, se proseguirá el procedimiento.

Para aclarar este precepto, habría que acudir a los comentarios que contiene este libro en el artículo 22.1.d).

Este artículo 80.3 no es del todo claro en si la facultad de suspensión es potestativa u obligatoria, pues se dice que se podrán proseguir las actuaciones “salvo cuando se trate de un informe preceptivo (...)”. O sea, que si el informe es preceptivo, en teoría no podrían proseguirse las actuaciones, pero no queda claro porque a continuación, vuelve a insistir en el carácter potestativo que ya señalaba el art. 22.1.d): “se podrá suspender”. No obstante, conforme a los comentarios y jurisprudencia ya señalada en este libro, no procede entrar en el fondo del asunto de un procedimiento faltando informes preceptivos.

4. Si el informe debiera ser emitido por una Administración Pública distinta de la que tramita el procedimiento en orden a expresar el punto de vista correspondiente a sus competencias respectivas, y transcurriera el plazo sin que aquél se hubiera emitido, se podrán proseguir las actuaciones.

El informe emitido fuera de plazo podrá no ser tenido en cuenta al adoptar la correspondiente resolución.



Artículo 81. Solicitud de informes y dictámenes en los procedimientos de responsabilidad patrimonial.

1. En el caso de los procedimientos de responsabilidad patrimonial será preceptivo solicitar informe al servicio cuyo funcionamiento haya ocasionado la presunta lesión indemnizable, no pudiendo exceder de diez días el plazo de su emisión.

La solicitud de este informe preceptivo no estaba prevista en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, pero sí en el reglamento que establecía la necesidad de solicitar informe al servicio cuyo funcionamiento haya ocasionado la presunta lesión indemnizable. Se establece ahora un máximo de diez días para la emisión del informe, no contemplándonse la posibilidad de que pueda ser emitido en plazo distinto.

Según el dictamen del Consejo de Estado debería haberse incluido la posibilidad que recogía el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, de que el órgano instructor, atendiendo a las características del informe solicitado o del propio procedimiento, solicite su emisión en un plazo menor o mayor, sin que en este último caso pueda exceder de un mes. La práctica y la complejidad de los asuntos evidencian la dificultad cuando no imposibilidad de cumplir el referido plazo de diez días.



2. Cuando las indemnizaciones reclamadas sean de cuantía igual o superior a 50.000 euros o a la que se establezca en la correspondiente legislación autonómica, así como en aquellos casos que disponga la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, será preceptivo solicitar dictamen del Consejo de Estado o, en su caso, del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma.

A estos efectos, el órgano instructor, en el plazo de diez días a contar desde la finalización del trámite de audiencia, remitirá al órgano competente para solicitar el dictamen una propuesta de resolución, que se ajustará a lo previsto en el artículo 91, o, en su caso, la propuesta de acuerdo por el que se podría terminar convencionalmente el procedimiento.

El dictamen se emitirá en el plazo de dos meses y deberá pronunciarse sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización de acuerdo con los criterios establecidos en esta Ley.

Este apartado indica en qué momento exacto debe solicitarse el dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente, que es en el plazo de diez días contados desde la finalización del trámite de audiencia, y en esta solicitud que debe realizar el órgano instructor, debe acompañarse una propuesta de resolución. O sea, que el órgano consultivo se va a pronunciar sobre una previa propuesta de resolución realizada por el instructor del procedimiento. Este dictamen se va a emitir en un plazo máximo de dos meses, por lo que se sale del habitual plazo de diez días para emitir informes.

3. En el caso de reclamaciones en materia de responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, será preceptivo el informe del Consejo General del Poder Judicial que será evacuado en el plazo máximo de dos meses. El plazo para dictar resolución quedará suspendido por el tiempo que medie entre la solicitud, del informe y su recepción, no pudiendo exceder dicho plazo de los citados dos meses.

La anterior Ley 30/1992, de 26 de noviembre, regulaba en su artículo 139.4 que “la responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento de la Administración de Justicia se regirá por la Ley Orgánica del Poder Judicial”. Esta remisión hacía conveniente incluir la emisión del informe del Consejo General del Poder Judicial en los procedimientos que se tramiten en los supuestos de funcionamiento anormal de la Administración de Justicia. Así, la disposición adicional segunda del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial establece que “en las reclamaciones en materia de responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, será preceptivo el informe del Consejo General del Poder Judicial. El plazo para dictar resolución quedará suspendido durante dos meses desde la solicitud del informe a dicho Consejo”.

La nueva Ley incorpora estas previsiones del reglamento estableciendo la obligación de solicitud de informe preceptivo al Consejo General del Poder Judicial, y debiendo ser evacuado (aquí a diferencia de lo señalado anteriormente se usa la palabra evacuación en lugar de emisión) en el plazo máximo de dos meses.



Sección 4.ª Participación de los interesados

Artículo 82. Trámite de audiencia.

1. Instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se pondrán de manifiesto a los interesados o, en su caso, a sus representantes, para lo que se tendrán en cuenta las limitaciones previstas en su caso en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre.

La audiencia a los interesados será anterior a la solicitud del informe del órgano competente para el asesoramiento jurídico o a la solicitud del Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, en el caso que éstos formaran parte del procedimiento.

El trámite de audiencia, poniendo de manifiesto los procedimientos, debe tener en cuenta las limitaciones del derecho de acceso previstas en el artículo 14 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

Por otro lado, se aclara que el trámite de audiencia debe ser anterior a la solicitud de informes jurídicos o consultivos.



2. Los interesados, en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince, podrán alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes.

3. Si antes del vencimiento del plazo los interesados manifiestan su decisión de no efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos o justificaciones, se tendrá por realizado el trámite.

4. Se podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado.

5. En los procedimientos de responsabilidad patrimonial a los que se refiere el artículo 32.9 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, será necesario en todo caso dar audiencia al contratista, notificándole cuantas actuaciones se realicen en el procedimiento, al efecto de que se persone en el mismo, exponga lo que a su derecho convenga y proponga cuantos medios de prueba estime necesarios.

Para facilitar la comprensión de este apartado, citaremos el artículo 32.9 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre de 2015, que establece lo siguiente:

Se seguirá el procedimiento previsto en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas para determinar la responsabilidad de las Administraciones Públicas por los daños y perjuicios causados a terceros durante la ejecución de contratos cuando sean consecuencia de una orden inmediata y directa de la Administración o de los vicios del proyecto elaborado por ella misma sin perjuicio de las especialidades que, en su caso establezca el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público”.



Artículo 83. Información pública.

1. El órgano al que corresponda la resolución del procedimiento, cuando la naturaleza de éste lo requiera, podrá acordar un período de información pública.

2. A tal efecto, se publicará un anuncio en el Diario oficial correspondiente a fin de que cualquier persona física o jurídica pueda examinar el expediente, o la parte del mismo que se acuerde.

El anuncio señalará el lugar de exhibición, debiendo estar en todo caso a disposición de las personas que lo soliciten a través de medios electrónicos en la sede electrónica correspondiente, y determinará el plazo para formular alegaciones, que en ningún caso podrá ser inferior a veinte días.

En la anterior redacción se establecía que el anuncio se publicaría en el Boletín Oficial del Estado, de la Comunidad Autónoma o en el de las Provincia respectiva. Ahora se dice que el anuncio se publicará en el Diario oficial correspondiente,simplificándose, pues, la redacción.



3. La incomparecencia en este trámite no impedirá a los interesados interponer los recursos procedentes contra la resolución definitiva del procedimiento.

La comparecencia en el trámite de información pública no otorga, por sí misma, la condición de interesado. No obstante, quienes presenten alegaciones u observaciones en este trámite tienen derecho a obtener de la Administración una respuesta razonada, que podrá ser común para todas aquellas alegaciones que planteen cuestiones sustancialmente iguales.

4. Conforme a lo dispuesto en las leyes, las Administraciones Públicas podrán establecer otras formas, medios y cauces de participación de las personas, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley en el procedimiento en el que se dictan los actos administrativos.

Antes se hablaba de los cauces de participación “de los ciudadanos”, siendo sustituido por los cauces de participación “de las personas”. También se incluye la nueva expresión de organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley “en el procedimiento en el que se dictan los actos administrativos”, sustituyendo a la anterior expresión: “en el procedimiento de elaboración de las disposiciones y actos administrativos”.



CAPÍTULO V Finalización del procedimiento

Sección 1.ª Disposiciones generales

Artículo 84. Terminación.

1. Pondrán fin al procedimiento la resolución, el desistimiento, la renuncia al derecho en que se funde la solicitud, cuando tal renuncia no esté prohibida por el ordenamiento jurídico, y la declaración de caducidad.

2. También producirá la terminación del procedimiento la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas. La resolución que se dicte deberá ser motivada en todo caso.

Este artículo es una reproducción literal del anterior artículo 87 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.



Artículo 85. Terminación en los procedimientos sancionadores.

En este articulo se incorporan algunas de las previsiones del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora, con algunas variaciones.



1. Iniciado un procedimiento sancionador, si el infractor reconoce su responsabilidad, se podrá resolver el procedimiento con la imposición de la sanción que proceda.

2. Cuando la sanción tenga únicamente carácter pecuniario o bien quepa imponer una sanción pecuniaria y otra de carácter no pecuniario pero se ha justificado la improcedencia de la segunda, el pago voluntario por el presunto responsable, en cualquier momento anterior a la resolución, implicará la terminación del procedimiento, salvo en lo relativo a la reposición de la situación alterada o a la determinación de la indemnización por los daños y perjuicios causados por la comisión de la infracción.

3. En ambos casos, cuando la sanción tenga únicamente carácter pecuniario, el órgano competente para resolver el procedimiento aplicará reducciones de, al menos, el 20 % sobre el importe de la sanción propuesta, siendo éstos acumulables entre sí. Las citadas reducciones, deberán estar determinadas en la notificación de iniciación del procedimiento y su efectividad estará condicionada al desistimiento o renuncia de cualquier acción o recurso en vía administrativa contra la sanción.

El porcentaje de reducción previsto en este apartado podrá ser incrementado reglamentariamente.

Hay que precisar que el desistimiento o renuncia de cualquier acción o recurso contra la sanción se refiere únicamente a la vía administrativa, no a la contencioso-administrativa, de forma análoga a lo previsto en el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial. Todo ello con el objeto de garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva, reconocido en el artículo 24 de la Constitución, según recuerda el Consejo de Estado.

Por otro lado, se establece una reducción de al menos el 20% sobre el importe de la sanción propuesta, y este porcentaje podrá ser incrementado reglamentariamente. La anterior redacción del reglamento que regulaba esta materia establecía que en las disposiciones legales se podrían aplicar reducciones sobre el importe de la sanción propuesta y que deberían estar determinadas en la notificación de la iniciación del procedimiento. La disposición legal dice ahora, pues, que en sanciones pecuniarias existe una reducción obligatoria de mínimo el 20% (no es una facultad de reducción potestativa, sino que el órgano competente para resolver “aplicará” reducciones). Y frente a la anterior remisión a normal legal, ahora este porcentaje puede aumentarse reglamentariamente.

Se encuentra condicionada la reducción al desistimiento o renuncia de cualquier acción o recurso en vía administrativa contra la sanción. Este proceso es similar al previsto para las multas de tráfico. Se trata en el fondo de una especie de chantaje con apariencia de legalidad en el que en desigualdad de condiciones, el miedo a un coste mayor mueve al ciudadano a abonar su multa con reducciones, renunciando a su derecho a recurrir si pensaba que la sanción no era justa. Estas previsiones normativas son de dudosa moralidad, y vienen a resaltar el carácter coercitivo del Estado y demás poderes públicos. Una cosa es que se quiera beneficiar el pronto pago en periodo voluntario para evitar la morosidad, y otra cosa bien distinta es que se pretenda limitar el derecho a recurrir algo que consideremos precisamente injusto, obligando a desistir o renunciar a derechos.

No tiene mucho sentido decir que se garantiza el derecho de tutela judicial efectiva del art. 24 de la Constitución, cuando no olvidemos que se trata de sanciones pecuniarias, y que el acceso a la justicia no es precisamente barato o gratuito, o sea que pudiera ser que fuera mayor el coste del proceso judicial que la sanción misma.



Artículo 86. Terminación convencional.

Este artículo es similar al artículo 88 de la anterior Ley 30/1992, de 26 de noviembre, con una ampliación en el apartado 3, y con la introducción de un nuevo apartado 5.



1. Las Administraciones Públicas podrán celebrar acuerdos, pactos, convenios o contratos con personas tanto de Derecho público como privado, siempre que no sean contrarios al ordenamiento jurídico ni versen sobre materias no susceptibles de transacción y tengan por objeto satisfacer el interés público que tienen encomendado, con el alcance, efectos y régimen jurídico específico que, en su caso, prevea la disposición que lo regule, pudiendo tales actos tener la consideración de finalizadores de los procedimientos administrativos o insertarse en los mismos con carácter previo, vinculante o no, a la resolución que les ponga fin.

2. Los citados instrumentos deberán establecer como contenido mínimo la identificación de las partes intervinientes, el ámbito personal, funcional y territorial, y el plazo de vigencia, debiendo publicarse o no según su naturaleza y las personas a las que estuvieran destinados.

3. Requerirán en todo caso la aprobación expresa del Consejo de Ministros u órgano equivalente de las Comunidades Autónomas, los acuerdos que versen sobre materias de la competencia directa de dicho órgano.

En la anterior redacción se hablaba solo del Consejo de Ministros, ahora se establece “u órgano equivalente de las Comunidades Autónomas”, que suelen ser los Consejos de Gobierno de estas Comunidades Autónomas.

4. Los acuerdos que se suscriban no supondrán alteración de las competencias atribuidas a los órganos administrativos, ni de las responsabilidades que correspondan a las autoridades y funcionarios, relativas al funcionamiento de los servicios públicos.

5. En los casos de procedimientos de responsabilidad patrimonial, el acuerdo alcanzado entre las partes deberá fijar la cuantía y modo de indemnización de acuerdo con los criterios que para calcularla y abonarla establece el artículo 34 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público.

Para ayudar a la comprensión de este apartado, citaremos el artículo 34 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, que establece los criterios sobre las indemnizaciones:

(…) 2. La indemnización se calculará con arreglo a los criterios de valoración establecidos en la legislación fiscal, de expropiación forzosa y demás normas aplicables, ponderándose, en su caso, las valoraciones predominantes en el mercado. En los casos de muerte o lesiones corporales se podrá tomar como referencia la valoración incluida en los baremos de la normativa vigente en materia de Seguros obligatorios y de la Seguridad Social.

3. La cuantía de la indemnización se calculará con referencia al día en que la lesión efectivamente se produjo, sin perjuicio de su actualización a la fecha en que se ponga fin al procedimiento de responsabilidad con arreglo al Índice de Garantía de la Competitividad, fijado por el Instituto Nacional de Estadística, y de los intereses que procedan por demora en el pago de la indemnización fijada, los cuales se exigirán con arreglo a lo establecido en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, o, en su caso, a las normas presupuestarias de las Comunidades Autónomas.

4. La indemnización procedente podrá sustituirse por una compensación en especie o ser abonada mediante pagos periódicos, cuando resulte más adecuado para logar la reparación debida y convenga al interés público, siempre que exista acuerdo con el interesado.”



Sección 2.ª Resolución

Artículo 87. Actuaciones complementarias.

Antes de dictar resolución, el órgano competente para resolver podrá decidir, mediante acuerdo motivado, la realización de las actuaciones complementarias indispensables para resolver el procedimiento. No tendrán la consideración de actuaciones complementarias los informes que preceden inmediatamente a la resolución final del procedimiento.

El acuerdo de realización de actuaciones complementarias se notificará a los interesados, concediéndoseles un plazo de siete días para formular las alegaciones que tengan por pertinentes tras la finalización de las mismas. Las actuaciones complementarias deberán practicarse en un plazo no superior a quince días. El plazo para resolver el procedimiento quedará suspendido hasta la terminación de las actuaciones complementarias.

Este artículo es una novedad de la ley, no existiendo estas actuaciones complementarias en la anterior normativa. Se establece un plazo para alegaciones de siete días, y un plazo para practicar estas actuaciones complementarias de máximo quince días. Por otro lado, se dice que el plazo para resolver el procedimiento (debe entenderse el plazo máximo para resolver y notificar el procedimiento) queda suspendido hasta la terminación de estas actuaciones. Esta misma previsión de suspensión obligatoria se encuentra en el artículo 22.2.b), que establece que el transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución se suspenderá “cuando el órgano competente para resolver decida realizar alguna actuación complementaria de las previstas en el artículo 87, desde el momento en que se notifique a los interesados el acuerdo motivado del inicio de las actuaciones hasta que se produzca su terminación”.



Artículo 88. Contenido.

Este artículo es de contenido similar al artículo 89 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, con algún cambio y novedad que se señalan en los comentarios de los apartados.

1. La resolución que ponga fin al procedimiento decidirá todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo.

Cuando se trate de cuestiones conexas que no hubieran sido planteadas por los interesados, el órgano competente podrá pronunciarse sobre las mismas, poniéndolo antes de manifiesto a aquéllos por un plazo no superior a quince días, para que formulen las alegaciones que estimen pertinentes y aporten, en su caso, los medios de prueba.

2. En los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la resolución será congruente con las peticiones formuladas por éste, sin que en ningún caso pueda agravar su situación inicial y sin perjuicio de la potestad de la Administración de incoar de oficio un nuevo procedimiento, si procede.

Es lo conocido como el principio de prohibición de la “reformatio in peius”, consistente en impedir que se agrave la situación inicial del recurrente.



3. Las resoluciones contendrán la decisión, que será motivada en los casos a que se refiere el artículo 35. Expresarán, además, los recursos que contra la misma procedan, órgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno.

4. Sin perjuicio de la forma y lugar señalados por el interesado para la práctica de las notificaciones, la resolución del procedimiento se dictará electrónicamente y garantizará la identidad del órgano competente, así como la autenticidad e integridad del documento que se formalice mediante el empleo de alguno de los instrumentos previstos en esta Ley.

Este apartado recoge una previsión similar a la que se contemplaba en el artículo 42 de esta misma ley, sobre la práctica de las notificaciones en papel: “todas las notificaciones que se practiquen en papel deberán ser puestas a disposición del interesado en la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante para que pueda acceder al contenido de las mismas de forma voluntaria”. Por lo tanto, si el interesado elige la forma de recibir la notificación en papel, ello no quita que la resolución deba dictarse electrónicamente, debiéndose garantizar ademas su identidad, autenticidad e integridad.



5. En ningún caso podrá la Administración abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso, aunque podrá acordarse la inadmisión de las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el ordenamiento jurídico o manifiestamente carentes de fundamento, sin perjuicio del derecho de petición previsto por el artículo 29 de la Constitución.

Este apartado cambia la anterior redacción que hablaba de que la Administración “podrá resolver la inadmisión”, por la nueva expresión: “podrá acordarse la inadmisión”. En definitiva, se cambia el concepto de “resolución” por “acuerdo”, para hablar de la inadmisión. El artículo 116 establecerá cinco causas para inadmitir los recursos, y este artículo prevé dos únicas causas para dictar una resolución de un procedimiento INADMITIENDO LA SOLICITUD por dos únicas causas:

Solicitud de reconocimiento de derechos no previstos en el ordenamiento jurídico.

Solicitud de reconocimiento de derechos manifiestamente carentes de fundamento.

Quizá hubiera sido necesario ampliar el resto de causas de inadmisión previstas en el art. 116 para la resolución de recursos, para incluirlas como causas de inadmisión en la resolución de procedimientos, pues por ejemplo, si el órgano administrativo es incompetente, o carece de legitimación el interesado para lo solicitado, no parece que proceda entrar en el fondo del asunto.

Con respecto a la posibilidad de abstenerse de resolver por la administración, llama la atención que no se conecte esta circunstancia con una concreta responsabilidad, como así ocurre en el ámbito procesal, en el que está previsto que el juez no puede abstenerse de resolver. Artículo 448 del Código Penal: “El Juez o Magistrado que se negase a juzgar, sin alegar causa legal, o so pretexto de oscuridad, insuficiencia o silencio de la Ley, será castigado con la pena de inhabilitación especial para empleo o cargo público por tiempo de seis meses a cuatro años.” Además, por el imperativo del art. 24 de la Constitución: “todas las personas tienen el derecho a obtener la tutela judicial efectiva...”

6. La aceptación de informes o dictámenes servirá de motivación a la resolución cuando se incorporen al texto de la misma.

7. Cuando la competencia para instruir y resolver un procedimiento no recaiga en un mismo órgano, será necesario que el instructor eleve al órgano competente para resolver un propuesta de resolución.

En los procedimientos de carácter sancionador, la propuesta de resolución deberá ser notificada a los interesados en los términos previstos en el artículo siguiente.

Este apartado da a entender que la única propuesta de resolución que hay que notificar a los interesados es en los procedimientos de carácter sancionador (Hay que recordar que también que en procedimientos de carácter sancionador es la única propuesta de resolución a la que la ley establece como obligatoria su “motivación”). Se comprende que en el resto de casos, aunque no se notifique esta propuesta de resolución, al ser obligatorio dar trámite de audiencia, también conocen la postura de la administración antes de dictarse resolución expresa.

Existe un error gramatical en la redacción del apartado que dice que es necesario que el instructor eleve al órgano competente para resolver “un propuesta de resolución”, debiendo entenderse como “una propuesta de resolución”. Esta obligación es solo para cuando la competencia para instruir y resolver un procedimiento no recaiga en un mismo órgano.



Artículo 89. Propuesta de resolución en los procedimientos de carácter sancionador.

1. El órgano instructor resolverá la finalización del procedimiento, con archivo de las actuaciones, sin que sea necesaria la formulación de la propuesta de resolución, cuando en la instrucción procedimiento se ponga de manifiesto que concurre alguna de las siguientes circunstancias:

a) La inexistencia de los hechos que pudieran constituir la infracción.

b) Cuando lo hechos no resulten acreditados.

c) Cuando los hechos probados no constituyan, de modo manifiesto, infracción administrativa.

d) Cuando no exista o no se haya podido identificar a la persona o personas responsables o bien aparezcan exentos de responsabilidad.

e) Cuando se concluyera, en cualquier momento, que ha prescrito la infracción.

Al igual que en el anterior artículo, existe un error gramatical en este apartado cuando dice: “...cuando en la instrucción procedimiento se ponga de manifiesto que concurre alguna de las siguientes circunstancias:...”;

debe decir: ““...cuando en la instrucción del procedimiento se ponga de manifiesto que concurre alguna de las siguientes circunstancias:...”

En las enmiendas al articulado, se solicitó la supresión de este apartado, haciendo constar que esta facultad de resolver aunque sea para determinados casos, por el órgano instructor, supone una vulneración del principio de separación de la fase instructora y resolutoria que debe regir en el procedimiento sancionador. La enmienda no fue aprobada.


2. En el caso de procedimientos de carácter sancionador, una vez concluida la instrucción del procedimiento, el órgano instructor formulará una propuesta de resolución que deberá ser notificada a los interesados. La propuesta de resolución deberá indicar la puesta de manifiesto del procedimiento y el plazo para formular alegaciones y presentar los documentos e informaciones que se estimen pertinentes.

Aquí es llamativo que al incorporar las previsiones del reglamento, el legislador ha optado por no indicar cuál es plazo para formular alegaciones. En el Real Decreto 1398/1993 estaba previsto un plazo de quince días para estas alegaciones; pero recordemos que la nueva ley deroga este Real Decreto, incorporando sus previsiones, pero creando una cierta inseguridad jurídica al no delimitar cuál es ese plazo para formular alegaciones que debe indicarse en la propuesta de resolución. En las enmiendas al articulado se propuso incorporar este plazo de quince días por conexión con el resto de artículos de la ley, que establecen un máximo de 15 días para el trámite de audiencia, pero la enmienda no fue aprobada.

3. En la propuesta de resolución se fijarán de forma motivada los hechos que se consideren probados y su exacta calificación jurídica, se determinará la infracción que, en su caso, aquéllos constituyan, la persona o personas responsables y la sanción que se proponga, la valoración de las pruebas practicadas, en especial aquellas que constituyan los fundamentos básicos de la decisión, así como las medidas provisionales que, en su caso, se hubieran adoptado. Cuando la instrucción concluya la inexistencia de infracción o responsabilidad y no se haga uso de la facultad prevista en el apartado primero, la propuesta declarará esa circunstancia.

Con este apartado insiste la Ley 39/2015, de 1 de octubre, en la motivación de la propuesta de resolución en los procedimientos sancionadores, detallando qué elementos debe contener la propuesta.



Artículo 90. Especialidades de la resolución en los procedimientos sancionadores.

1. En el caso de procedimientos de carácter sancionador, además del contenido previsto en los dos artículos anteriores, la resolución incluirá la valoración de las pruebas practicadas, en especial aquellas que constituyan los fundamentos básicos de la decisión, fijarán los hechos y, en su caso, la persona o personas responsables, la infracción o infracciones cometidas y la sanción o sanciones que se imponen, o bien la declaración de no existencia de infracción o responsabilidad.

2. En la resolución no se podrán aceptar hechos distintos de los determinados en el curso del procedimiento, con independencia de su diferente valoración jurídica. No obstante, cuando el órgano competente para resolver considere que la infracción o la sanción revisten mayor gravedad que la determinada en la propuesta de resolución, se notificará al inculpado para que aporte cuantas alegaciones estime convenientes en el plazo de quince días.

El Consejo de Estado indicó sobre este apartado que existe una línea jurisprudencial conforme a la cual se exige que se abra trámite de alegaciones no sólo en el caso de que la infracción revista mayor gravedad que la que fuera considerada en la propuesta de resolución, sino también en el supuesto en el que la sanción sea más grave (Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de octubre de 2014), supuesto éste que debería haber quedado incorporado a este apartado, según la recomendación del dictamen, pero no se tuvo en cuenta. No obstante, a pesar de no haberse recogido expresamente, en consonancia con la jurisprudencia del Tribunal Supremo en la interpretación del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, debería concederse trámite de alegaciones cuando se considere que la sanción deba ser más grave, o distinta tipificación o calificación jurídica, a la contenida en la propuesta de resolución.

3. La resolución que ponga fin al procedimiento será ejecutiva cuando no quepa contra ella ningún recurso ordinario en vía administrativa, pudiendo adoptarse en la misma las disposiciones cautelares precisas para garantizar su eficacia en tanto no sea ejecutiva y que podrán consistir en el mantenimiento de las medidas provisionales que en su caso se hubieran adoptado.

Cuando la resolución sea ejecutiva, se podrá suspender cautelarmente, si el interesado manifiesta a la Administración su intención de interponer recurso contencioso-administrativo contra la resolución firme en vía administrativa. Dicha suspensión cautelar finalizará cuando:

a) Haya transcurrido el plazo legalmente previsto sin que el interesado haya interpuesto recurso contencioso administrativo.

b) Habiendo el interesado interpuesto recurso contencioso-administrativo:

1.º No se haya solicitado en el mismo trámite la suspensión cautelar de la resolución impugnada.

2.º El órgano judicial se pronuncie sobre la suspensión cautelar solicitada, en los términos previstos en ella.

La suspensión prevista en este apartado no es obligatoria, sino que dice que “se podrá suspender” con la simple manifestación de que va a interponerse recurso contencioso-administrativo o habiéndose interpuesto, solo si se solicita en el mismo la suspensión cautelar, hasta que el órgano judicial se pronuncie sobre la medida cautelar. Hay que recordar que las previsiones de este artículo son exclusivamente para procedimientos en el que se ejerza la potestad sancionadora, y no para otro tipo de procedimientos. No se citan aquí tampoco las habituales causas para suspender la ejecución de la actuación administrativa, como los perjuicios de difícil o imposible reparación, o que esté basado en la vulneración de derechos fundamentales. La suspensión tiene en este caso más bien el sentido de la protección del interesado hasta que no se pronuncie el órgano judicial.

4. Cuando las conductas sancionadas hubieran causado daños o perjuicios a las Administraciones y la cuantía destinada a indemnizar estos daños no hubiera quedado determinada en el expediente, se fijará mediante un procedimiento complementario, cuya resolución será inmediatamente ejecutiva. Este procedimiento será susceptible de terminación convencional, pero ni ésta ni la aceptación por el infractor de la resolución que pudiera recaer implicarán el reconocimiento voluntario de su responsabilidad. La resolución del procedimiento pondrá fin a la vía administrativa.

Se trataría de una resolución en la que solo se determinaría la cuantía de la indemnización. Se aclara que aceptar esta cuantía, no implica que se reconozca la responsabilidad. Esta resolución complementaria sobre la indemnización pone forzosamente fin a la vía administrativa y es inmediatamente ejecutiva.



Artículo 91. Especialidades de la resolución en los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial.

1. Una vez recibido, en su caso, el dictamen al que se refiere el artículo 81.2 o, cuando éste no sea preceptivo, una vez finalizado el trámite de audiencia, el órgano competente resolverá o someterá la propuesta de acuerdo para su formalización por el interesado y por el órgano administrativo competente para suscribirlo. Cuando no se estimase procedente formalizar la propuesta de terminación convencional, el órgano competente resolverá en los términos previstos en el apartado siguiente.

Después de recibir el dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente, cuando sea necesario (art.81.2, cuando sea de importe igual o superior a 50.000 euros, o el importe que fije la correspondiente legislación autonómica), se dictará resolución. El resto del apartado se refiere a que en lugar de dictar resolución en los casos en que exista previsión de terminación convencional, se formalizará la propuesta de esta terminación.

2. Además de lo previsto en el artículo 88, en los casos de procedimientos de responsabilidad patrimonial, será necesario que la resolución se pronuncie sobre la existencia o no de la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado, la cuantía y el modo de la indemnización, cuando proceda, de acuerdo con los criterios que para calcularla y abonarla se establecen en el artículo 34 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público.

Se indica que además de los contenidos obligatorios que debe contener una resolución previstos en el artículo 88, la misma debe pronunciarse obligatoriamente sobre las particularidades de los procedimientos de responsabilidad patrimonial: si existe o no relación de causalidad y, en su caso, valoración del daño, cuantía y modo de indemnización.

3. Transcurridos seis meses desde que se inició el procedimiento sin que haya recaído y se notifique resolución expresa o, en su caso, se haya formalizado el acuerdo, podrá entenderse que la resolución es contraria a la indemnización del particular.

Se incluye aquí el plazo máximo de resolución y notificación que ya contenía el reglamento, y el sentido del silencio administrativo. El plazo máximo es, pues, 6 meses, y el sentido del silencio desestimatorio o negativo.



Artículo 92. Competencia para la resolución de los procedimientos de responsabilidad patrimonial.

Según lo previsto en la disposición adicional primera, lo previsto en el primer párrafo de este artículo 92 es de aplicación únicamente a la Administración General del Estado.

En el ámbito de la Administración General del Estado, los procedimientos de responsabilidad patrimonial se resolverán por el Ministro respectivo o por el Consejo de Ministros en los casos del artículo 32.3 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público o cuando una ley así lo disponga.

En el ámbito autonómico y local, los procedimientos de responsabilidad patrimonial se resolverán por los órganos correspondientes de las Comunidades Autónomas o de las Entidades que integran la Administración Local.

En el caso de las Entidades de Derecho Público, las normas que determinen su régimen jurídico podrán establecer los órganos a quien corresponde la resolución de los procedimientos de responsabilidad patrimonial. En su defecto, se aplicarán las normas previstas en este artículo.

En realidad solo está diciendo el artículo quién es competente en la Administración General del Estado: el Ministro respectivo.

El Consejo de Ministros resolverá cuando una ley así lo disponga o en los casos previstos en el artículo 32.3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público:

- Cuando sean consecuencia de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos que no tengan los particulares el deber jurídico de soportar cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que en ellos se especifiquen.

- La responsabilidad del Estado legislador podrá surgir también en los siguientes supuestos, siempre que concurran los demás requisitos previstos para reconocer la responsabilidad patrimonial:

A) Cuando los daños deriven de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, y que además el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la inconstitucionalidad posteriormente declarada.

B) Cuando los daños deriven de la aplicación de una norma contraria al Derecho de la Unión Europea, y que además el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la infracción del Derecho de la Unión Europea posteriormente declarada. Y además, para este caso, deben cumplirse todos los requisitos siguientes:

  1. La norma ha de tener por objeto conferir derechos a los particulares.

  2. El incumplimiento ha de estar suficientemente caracterizado.

  3. Ha de existir una relación de causalidad directa entre el incumplimiento de la obligación impuesta a la Administración responsable por el Derecho de la Unión Europea y el daño sufrido por los particulares.



Sección 3.ª Desistimiento y renuncia

Artículo 93. Desistimiento por la Administración.

En los procedimientos iniciados de oficio, la Administración podrá desistir, motivadamente, en los supuestos y con los requisitos previstos en las Leyes.

Este artículo es una novedad, y prevé que la Administración pueda desistir en procedimientos iniciados de oficio. La resolución debe ser motivada. El problema es que es una novedad y remite a supuestos y requisitos previstos en las Leyes, pero no establece ningún supuesto ni requisito la propia Ley 39/2015, de 1 de octubre, por lo que habrá que atender a las posibilidades sobre este asunto que se puedan incorporar al derecho positivo en otras leyes.



Artículo 94. Desistimiento y renuncia por los interesados.

La mayoría de los apartados coinciden con la redacción de los artículos 90 y 91 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

1. Todo interesado podrá desistir de su solicitud o, cuando ello no esté prohibido por el ordenamiento jurídico, renunciar a sus derechos.

2. Si el escrito de iniciación se hubiera formulado por dos o más interesados, el desistimiento o la renuncia sólo afectará a aquellos que la hubiesen formulado.

3. Tanto el desistimiento como la renuncia podrán hacerse por cualquier medio que permita su constancia, siempre que incorpore las firmas que correspondan de acuerdo con lo previsto en la normativa aplicable.

Se añade a la anterior redacción la obligación de que deben incorporarse las firmas que correspondan. Hay que recordar que el art. 11 establecía la obligatoriedad de la firma para desistir de acciones y renunciar a derechos (Se entiende que principalmente se refiere a los sistemas de firma electrónica).

4. La Administración aceptará de plano el desistimiento o la renuncia, y declarará concluso el procedimiento salvo que, habiéndose personado en el mismo terceros interesados, instasen éstos su continuación en el plazo de diez días desde que fueron notificados del desistimiento o renuncia.

No hay que confundir a estos terceros interesados que se hubieran personado en el procedimiento con los interesados iniciales. Pongamos un ejemplo, si una solicitud está firmada por dos personas, y una desiste o renuncia, no afecta a la otra persona, aplicándose el apartado 2. de este artículo. Sin embargo, si renuncian o desisten estas dos personas, pero en el procedimiento se hubieran personado otros terceros que no formaban parte de la solicitud inicial, se les debe notificar este desistimiento o renuncia, por si quieren continuar con el procedimiento.

Aquí se realiza una mejora técnica con la anterior redacción que decía “instasen éstos su continuación en el plazo de diez días desde que fueron notificados del desistimiento” añadiendo “desistimiento o renuncia”. La anterior redacción olvidaba en este apartado que eran dos los supuestos que se trataban: el desistimiento y la renuncia.

5. Si la cuestión suscitada por la incoación del procedimiento entrañase interés general o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento, la Administración podrá limitar los efectos del desistimiento o la renuncia al interesado y seguirá el procedimiento.



Sección 4.ª Caducidad

Artículo 95. Requisitos y efectos.

1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, cuando se produzca su paralización por causa imputable al mismo, la Administración le advertirá que, transcurridos tres meses, se producirá la caducidad del procedimiento. Consumido este plazo sin que el particular requerido realice las actividades necesarias para reanudar la tramitación, la Administración acordará el archivo de las actuaciones, notificándoselo al interesado. Contra la resolución que declare la caducidad procederán los recursos pertinentes.

2. No podrá acordarse la caducidad por la simple inactividad del interesado en la cumplimentación de trámites, siempre que no sean indispensables para dictar resolución. Dicha inactividad no tendrá otro efecto que la pérdida de su derecho al referido trámite.

En realidad este artículo entraría en conflicto con los plazos previstos en el artículo 73 cuando se trate de cumplimentar trámites que sean indispensables para dictar resolución. En lugar de diez días, este artículo obliga a esperar tres meses hasta que la Administración pueda dictar resolución de caducidad, y además habría que admitir la actuación del interesado si se produjera antes o dentro del día en que se notifique la resolución en la que se le tuviera por transcurrido el plazo y que además se declarara la caducidad.

3. La caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción.

En los casos en los que sea posible la iniciación de un nuevo procedimiento por no haberse producido la prescripción, podrán incorporarse a éste los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad. En todo caso, en el nuevo procedimiento deberán cumplimentarse los trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia al interesado.

La nueva redacción permite conservar actos dentro de los procedimientos caducados, que no estuvieran prescritos. Así se podrá continuar con la tramitación del procedimiento, pero debiendo cumplimentarse en todo caso, aunque ya se hubiera realizado con anterioridad, trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia al interesado.

4. Podrá no ser aplicable la caducidad en el supuesto de que la cuestión suscitada afecte al interés general, o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento.



CAPÍTULO VI De la tramitación simplificada del procedimiento administrativo común

Este capítulo es una novedad, y en el mismo se establece su ámbito objetivo de aplicación, el plazo máximo de resolución que será de treinta días y los trámites de que constará. Si en un procedimiento fuera necesario realizar cualquier otro trámite adicional, deberá seguirse entonces la tramitación ordinaria. Asimismo, cuando en un procedimiento tramitado de manera simplificada fuera preceptiva la emisión del Dictamen del Consejo de Estado, u órgano consultivo equivalente, y éste manifestara un criterio contrario al fondo de la propuesta de resolución, para mayor garantía de los interesados se deberá continuar el procedimiento pero siguiendo la tramitación ordinaria, no ya la abreviada, pudiéndose en este caso realizar otros trámites no previstos en el caso de la tramitación simplificada, como la realización de pruebas a solicitud de los interesados. Todo ello, sin perjuicio de la posibilidad de acordar la tramitación de urgencia del procedimiento en los mismos términos que ya contemplaba la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.



Artículo 96. Tramitación simplificada del procedimiento administrativo común.

En este artículo se contienen previsiones para la tramitación simplificada del procedimiento, similar a lo que establecía el reglamento por el que se regulaba el procedimiento de responsabilidad patrimonial, pero extendiéndose a todos los procedimientos. No hay que confundir con la tramitación de urgencia prevista en esta misma ley en la que se reducen los plazos a la mitad. La tramitación simplificada tendrá una duración máxima de 30 días.

1. Cuando razones de interés público o la falta de complejidad del procedimiento así lo aconsejen, las Administraciones Públicas podrán acordar, de oficio o a solicitud del interesado, la tramitación simplificada del procedimiento.

En cualquier momento del procedimiento anterior a su resolución, el órgano competente para su tramitación podrá acordar continuar con arreglo a la tramitación ordinaria.

2. Cuando la Administración acuerde de oficio la tramitación simplificada del procedimiento deberá notificarlo a los interesados. Si alguno de ellos manifestara su oposición expresa, la Administración deberá seguir la tramitación ordinaria.

3. Los interesados podrán solicitar la tramitación simplificada del procedimiento. Si el órgano competente para la tramitación aprecia que no concurre alguna de las razones previstas en el apartado 1, podrá desestimar dicha solicitud, en el plazo de cinco días desde su presentación, sin que exista posibilidad de recurso por parte del interesado. Transcurrido el mencionado plazo de cinco días se entenderá desestimada la solicitud.

Existen claras diferencias entre si la decisión de tramitación simplificada se formula de oficio o a instancia del interesado. Si se inicia de oficio, cualquier posición contraria de los interesados hará que se deba tramitar ordinariamente; sin embargo, si es solicitada por los interesados, el órgano debe contestar en cinco días, sin posibilidad de recurso contra esta decisión. Ante la falta de contestación de esta solicitud, el interesado debe entenderla desestimada, con lo que el expediente se seguiría tramitando ordinariamente.

4. En el caso de procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, si una vez iniciado el procedimiento administrativo el órgano competente para su tramitación considera inequívoca la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión, así como la valoración del daño y el cálculo de la cuantía de la indemnización, podrá acordar de oficio la suspensión del procedimiento general y la iniciación de un procedimiento simplificado.

5. En el caso de procedimientos de naturaleza sancionadora, se podrá adoptar la tramitación simplificada del procedimiento cuando el órgano competente para iniciar el procedimiento considere que, de acuerdo con lo previsto en su normativa reguladora, existen elementos de juicio suficientes para calificar la infracción como leve, sin que quepa la oposición expresa por parte del interesado prevista en el apartado 2.

En procedimientos de naturaleza sancionadora, adoptada la tramitación simplificada de oficio, calificando la infracción leve, no cabe oposición expresa del interesado para seguir la tramitación ordinaria; por lo tanto, se establece una excepción al apartado 2., no debiendo entenderse que en todo caso ocurra lo allí previsto, sino que se seguirá con la tramitación ordinaria cuando haya oposición expresa, salvo el supuesto de procedimientos sancionadoras con infracciones leves, en los que no cabe oposición expresa a su tramitación simplificada.

6. Salvo que reste menos para su tramitación ordinaria, los procedimientos administrativos tramitados de manera simplificada deberán ser resueltos en treinta días, a contar desde el siguiente al que se notifique al interesado el acuerdo de tramitación simplificada del procedimiento, y constarán únicamente de los siguientes trámites:

a) Inicio del procedimiento de oficio o a solicitud del interesado.

b) Subsanación de la solicitud presentada, en su caso.

c) Alegaciones formuladas al inicio del procedimiento durante el plazo de cinco días.

d) Trámite de audiencia, únicamente cuando la resolución vaya a ser desfavorable para el interesado.

e) Informe del servicio jurídico, cuando éste sea preceptivo.

f) Informe del Consejo General del Poder Judicial, cuando éste sea preceptivo.

g) Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma en los casos en que sea preceptivo. Desde que se solicite el Dictamen al Consejo de Estado, u órgano equivalente, hasta que éste sea emitido, se producirá la suspensión automática del plazo para resolver.

El órgano competente solicitará la emisión del Dictamen en un plazo tal que permita cumplir el plazo de resolución del procedimiento. El Dictamen podrá ser emitido en el plazo de quince días si así lo solicita el órgano competente.

En todo caso, en el expediente que se remita al Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente, se incluirá una propuesta de resolución. Cuando el Dictamen sea contrario al fondo de la propuesta de resolución, con independencia de que se atienda o no este criterio, el órgano competente para resolver acordará continuar el procedimiento con arreglo a la tramitación ordinaria, lo que se notificará a los interesados. En este caso, se entenderán convalidadas todas las actuaciones que se hubieran realizado durante la tramitación simplificada del procedimiento, a excepción del Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente.

h) Resolución.

Sobre este apartado el Consejo de Estado realizó bastantes observaciones que no fueron tenidas en cuenta, aconsejando que se reconsiderara la regulación proyectada a efectos de ponderar si era factible finalizar estos procedimientos en menos de treinta días, teniendo en cuenta todos los trámites mínimos previstos en este apartado. Se aconsejó además que se eliminara como necesario en la tramitación simplificada el informe preceptivo del Consejo General del Poder Judicial, y cuando fuera exigible en un procedimiento, de conformidad con el apartado siguiente, debería ser tramitado de manera ordinaria. También debería haberse reconsiderado, según el Consejo de Estado, la regulación del trámite de audiencia solo en casos desfavorables, pues resultaría complicado conocer cuál va a ser el sentido de la resolución antes de que se emitan los informes preceptivos.

Por otro lado, el Consejo de Estado veía que el plazo de quince días para emitir el Dictamen que puede solicitar el órgano competente entra en colisión con lo establecido en la Ley Orgánica 3/980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, cuyo artículo 19 prevé esta reducción del plazo únicamente para los supuestos de urgencia, por lo que no quedaría justificada la reducción para los procedimientos simplificados sin que se hubiera modificado las previsiones de esta Ley Orgánica.

Respecto a la redacción del último párrafo del apartado g), el Consejo de Estado dice que esta redacción es confusa, ya que el hecho de que un dictamen no se pronuncie en el mismo sentido que una propuesta de resolución no obliga necesariamente a volver a someter a consideración del órgano consultivo el asunto. Y con esta redacción, parece desconocerse, además, el carácter final del dictamen del Consejo de Estado, después del cual no cabe someter el expediente a cualquier otra oficina o dependencia.

7. En el caso que un procedimiento exigiera la realización de un trámite no previsto en el apartado anterior, deberá ser tramitado de manera ordinaria.



CAPÍTULO VII Ejecución

Artículo 97. Título.

1. Las Administraciones Públicas no iniciarán ninguna actuación material de ejecución de resoluciones que limite derechos de los particulares sin que previamente haya sido adoptada la resolución que le sirva de fundamento jurídico.

2. El órgano que ordene un acto de ejecución material de resoluciones estará obligado a notificar al particular interesado la resolución que autorice la actuación administrativa.

Este artículo es una reproducción literal del artículo 93 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.



Artículo 98. Ejecutoriedad.

1. Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán inmediatamente ejecutivos, salvo que:

a) Se produzca la suspensión de la ejecución del acto.

b) Se trate de una resolución de un procedimiento de naturaleza sancionadora contra la que quepa algún recurso en vía administrativa, incluido el potestativo de reposición.

c) Una disposición establezca lo contrario.

d) Se necesite aprobación o autorización superior.

La nueva Ley insiste, al igual que en el art. 90, en que las resoluciones sancionadoras no son ejecutivas mientras quepa algún recurso en vía administrativa. Se diferencia de la anterior ley en la que las resoluciones de procedimientos sancionadores solo eran ejecutivas cuando ponían fin a la vía administrativa. Es decir, que anteriormente en procedimientos sancionadores, no podían ser ejecutadas las resoluciones que no pusieran fin a la vía administrativa, susceptibles de recursos de alzada; mientras que sí podían ser ejecutadas las resoluciones que pusieran fin a la vía administrativa, susceptibles de recursos de reposición. Ahora, incluso aunque ponga fin a la vía administrativa y sea susceptible de recurso de reposición, no será ejecutiva mientras quepa algún recurso en vía administrativa.

2. Cuando de una resolución administrativa, o de cualquier otra forma de finalización del procedimiento administrativo prevista en esta ley, nazca una obligación de pago derivada de una sanción pecuniaria, multa o cualquier otro derecho que haya de abonarse a la Hacienda pública, éste se efectuará preferentemente, salvo que se justifique la imposibilidad de hacerlo, utilizando alguno de los medios electrónicos siguientes:

a) Tarjeta de crédito y débito.

b) Transferencia bancaria.

c) Domiciliación bancaria.

d) Cualesquiera otros que se autoricen por el órgano competente en materia de Hacienda Pública.

Sobre estas formas de pago más bien correspondería su regulación en las correspondientes leyes de Hacienda. Como enmienda se propuso la supresión del apartado 2. de este artículo, pero no fue aprobada. No obstante, como dice en el apartado d) “cualesquiera otros que se autoricen por el órgano competente en materia de Hacienda Pública”, se entiende que los órganos correspondientes en materia de Hacienda pueden autorizar los medios de pago que procedan en estos casos.



Artículo 99. Ejecución forzosa.

Las Administraciones Públicas, a través de sus órganos competentes en cada caso, podrán proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la Ley, o cuando la Constitución o la Ley exijan la intervención de un órgano judicial.

Este artículo es una reproducción del artículo 95 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, con la única mejora técnica de que se sustituye la expresión “... exijan la intervención de los Tribunales”, por la expresión más precisa: “... exijan la intervención de un órgano judicial”. Con el término “Tribunales”, no se englobaba todos los posibles órganos judiciales que pudieran intervenir para estos casos, como pudiera ser Juzgados, o Audiencias.



Artículo 100. Medios de ejecución forzosa.

1. La ejecución forzosa por las Administraciones Públicas se efectuará, respetando siempre el principio de proporcionalidad, por los siguientes medios:

a) Apremio sobre el patrimonio.

b) Ejecución subsidiaria.

c) Multa coercitiva.

d) Compulsión sobre las personas.

2. Si fueran varios los medios de ejecución admisibles se elegirá el menos restrictivo de la libertad individual.

3. Si fuese necesario entrar en el domicilio del afectado o en los restantes lugares que requieran la autorización de su titular, las Administraciones Públicas deberán obtener el consentimiento del mismo o, en su defecto, la oportuna autorización judicial.

En este apartado 3. se realiza una ampliación con respecto a la anterior redacción, y es que el consentimiento del interesado o la oportuna autorización judicial es necesaria no solo para entrar en el domicilio del interesado, sino también para otros lugares en los que se requiera autorización del titular para entrar.



Artículo 101. Apremio sobre el patrimonio.

1. Si en virtud de acto administrativo hubiera de satisfacerse cantidad líquida se seguirá el procedimiento previsto en las normas reguladoras del procedimiento de apremio.

2. En cualquier caso no podrá imponerse a los administrados una obligación pecuniaria que no estuviese establecida con arreglo a una norma de rango legal.

Este artículo es similar al artículo 97 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Se sustituye la anterior expresión de “procedimiento recaudatorio en vía ejecutiva” por “procedimiento de apremio”. El procedimiento de apremio, o la vía ejecutiva, es el mecanismo que se pone en marcha cuando se ha procedido al cumplimiento de satisfacción de la cantidad líquida dentro del periodo voluntario de pago.

Las obligaciones pecuniarias (que obligan a un pago de dinero) no pueden establecerse en normas que no tengan rango legal. O sea, que no puede imponerse una obligación de pago en un Decreto, por ejemplo.



Artículo 102. Ejecución subsidiaria.

1. Habrá lugar a la ejecución subsidiaria cuando se trate de actos que por no ser personalísimos puedan ser realizados por sujeto distinto del obligado.

2. En este caso, las Administraciones Públicas realizarán el acto, por sí o a través de las personas que determinen, a costa del obligado.

3. El importe de los gastos, daños y perjuicios se exigirá conforme a lo dispuesto en el artículo anterior.

El artículo anterior establecía el procedimiento de apremio sobre el patrimonio.

4. Dicho importe podrá liquidarse de forma provisional y realizarse antes de la ejecución, a reserva de la liquidación definitiva.

Este artículo entero es una reproducción literal del artículo 98 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.



Artículo 103. Multa coercitiva.

1. Cuando así lo autoricen las Leyes, y en la forma y cuantía que éstas determinen, las Administraciones Públicas pueden, para la ejecución de determinados actos, imponer multas coercitivas, reiteradas por lapsos de tiempo que sean suficientes para cumplir lo ordenado, en los siguientes supuestos:

a) Actos personalísimos en que no proceda la compulsión directa sobre la persona del obligado.

b) Actos en que, procediendo la compulsión, la Administración no la estimara conveniente.

c) Actos cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra persona.

2. La multa coercitiva es independiente de las sanciones que puedan imponerse con tal carácter y compatible con ellas.

Este artículo entero es una reproducción literal del artículo 99 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.



Artículo 104. Compulsión sobre las personas.

1. Los actos administrativos que impongan una obligación personalísima de no hacer o soportar podrán ser ejecutados por compulsión directa sobre las personas en los casos en que la ley expresamente lo autorice, y dentro siempre del respeto debido a su dignidad y a los derechos reconocidos en la Constitución.

2. Si, tratándose de obligaciones personalísimas de hacer, no se realizase la prestación, el obligado deberá resarcir los daños y perjuicios, a cuya liquidación y cobro se procederá en vía administrativa.

Este artículo entero es una reproducción literal del artículo 100 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.



Artículo 105. Prohibición de acciones posesorias.

No se admitirán a trámite acciones posesorias contra las actuaciones de los órganos administrativos realizadas en materia de su competencia y de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido.

Es la tradicional prohibición de interdictos contra la Administración que contemplaba la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Con la Ley 1/2002, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, la tutela interdictal halla su cauce a través de las acciones posesorias, por lo que por recomendación del dictamen del Consejo de Estado, fueron sustituidos los términos.



Comentamos a continuación los aspectos más prácticos de la ejecución forzosa (algunos de los ejemplos puestos son de procedimientos de naturaleza sancionadora, pero considero que ayudan a entender los medios de la ejecución forzosa):

LOS MEDIOS DE EJECUCIÓN FORZOSA.

El artículo 98 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, establece que los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán inmediatamente ejecutivos, salvo los casos de suspensión de la ejecución del acto, que se trate de una resolución de un procedimiento sancionador contra el que quepa algún recurso en vía administrativa (incluido el potestativo de reposición), y en aquellos casos en que una disposición establezca lo contrario o necesiten aprobación o autorización superior.

El artículo 99 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, exige el previo apercibimiento, en todo caso, para proceder a la ejecución forzosa de los actos administrativos. Por lo tanto, no se puede iniciar los medios de ejecución forzosa que veremos a continuación si no existe este previo apercibimiento (que sería un aviso de que se va a proceder a iniciar la ejecución forzosa).

En el artículo 100 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, se dice que “La ejecución forzosa por las Administraciones Públicas se efectuará, respetando siempre el principio de proporcionalidad, por los siguientes medios:

A) Apremio sobre el patrimonio.
B) Ejecución subsidiaria.
C) Multa coercitiva.
D) Compulsión sobre las personas.”

Se elegirá el medio menos restrictivo de la libertad individual. Si fuera necesario entrar en el domicilio, la administración debe obtener el consentimiento del mismo o la oportuna autorización judicial. A efectos de preguntas de tests en pruebas de acceso a la función pública, hay que distinguir que en la Constitución al hablar de la entrada en domicilio en su artículo 18.2 se dice que “Ninguna entrada o registro podrá hacerse en él sin consentimiento del titular o resolución judicial, salvo en caso de flagrante delito.” Por lo que hay que tener especial cuidado con la palabra “autorización judicial” (Ley 39/2015, de 1 de octubre) y “resolución judicial” (Constitución); a pesar de que se refieren a lo mismo.



APREMIO SOBRE EL PATRIMONIO.

Es el medio más generalizado de ejecución forzosa. Cuando hubiera de satisfacerse cantidad líquida se seguirá el la vía de apremio, como procedimiento recaudatorio en vía ejecutiva. Las obligaciones pecuniarias tienen que encontrarse establecidas en normas con rango de ley (no valdrían normas reglamentarias). Se aplica al cobro de las cantidades de dinero que se adeuden a la administración, y no se hubieran pagado a la administración voluntariamente. El apremio puede conducir al embargo de los bienes. A modo de ejemplo, si recibimos una carta de la Consejería de Hacienda y Administración Pública en la que se nos dice que hemos liquidado incorrectamente un impuesto, por lo que debemos abonar la cantidad de mil euros en un plazo voluntario de un mes, y no estando conforme, interponemos recursos administrativos. Con la interposición de un recurso no se suspende por si misma la ejecución de los actos, por lo que sigue existiendo la obligación de pagar el dinero a la administración, con lo cual, esta, independientemente de tener que resolver el recurso, podría proceder a la ejecución forzosa a través del apremio sobre el patrimonio. Exigiendo el pago en vía ejecutiva, y en su caso, el embargo. Si posteriormente, el recurso nos diera la razón, nos tendrían que devolver el dinero.



EJECUCIÓN SUBSIDIARIA.

Cuando se trate de actos que por no ser personalísimos puedan ser realizados por sujeto distinto del obligado. Las administraciones realizarán el acto, por sí o a través de las personas que determinen, a costa del obligado (que se exigirá por el medio de apremio sobre el patrimonio). Pongamos un ejemplo, en un cine se encuentra un cartel con publicidad de una bebida alcohólica, estando prohibido por el artículo 6.5.b) de la Ley 4/1997, de 10 de abril, de medidas de prevención y control de la venta y publicidad de bebidas alcohólicas para menores de edad. La administración competente, previa resolución del procedimiento, le advertirá (que sería el previo apercibimiento) de que está obligado a quitar el cartel publicitario del cine, dándole un plazo voluntario para retirarlo, a partir del cual procederá a la ejecución subsidiaria, siendo retirado por la propia administración, a costa del obligado.



MULTA COERCITIVA.

La imposición de multas coercitivas tiene que estar autorizada por leyes (no serían válidos reglamentos). Se reiterarán por lapsos de tiempo que sean suficientes para cumplir lo ordenado. La multa coercitiva será independiente de las sanciones que puedan imponerse con tal carácter y compatible con ellas. A modo de ejemplo, en el ejemplo que pusimos del cartel publicitario de bebida alcohólica en un cine; en el plazo en el cual se insta a que se retire voluntariamente el cartel, podría acompañarse de multas coercitivas, por periodos de tiempo que transcurran sin su retirada. Estas multas coercitivas son independientes de otras sanciones o medios de ejecución forzosa.

Otro ejemplo es que el que se establece en la Ley 2/2003, de 13 de marzo, de la convivencia y el ocio de Extremadura. En su artículo 24 se establece las siguientes sanciones por infracciones:

Las infracciones leves serán sancionadas con multa de hasta 300 euros.

Si la infracción se cometiese por menores de dieciocho y mayores de dieciséis, será sancionada con la realización de trabajos en favor de la comunidad, por un tiempo no superior a treinta días.

En caso de no realizarse los referidos trabajos, se podrán imponer multas coercitivas al menor, por importe de hasta 50 euros por día correspondiente de la sanción mencionada en el apartado anterior.

Si el menor no asumiese estas multas coercitivas, serán responsables de las mismas sus representantes legales.”

Por lo tanto, se sanciona a los menores a trabajos en favor de la comunidad (que podríamos entender que es un medio de ejecución de compulsión sobre las personas), y en caso de no realizarse esos trabajos, por cada día que no realizara los trabajos, se impondría una multa coercitiva de hasta 50 euros.



COMPULSIÓN SOBRE LAS PERSONAS.

Tiene que estar autorizado por una ley (no vale reglamento). Se podrían ejecutar de esta forma los actos administrativos que impongan una obligación personalísima de no hacer o soportar, dentro siempre del respeto de la dignidad y de los derechos constitucionales.

Hay que tener en cuenta que este medio de ejecución forzosa es el más restrictivo de la libertad individual, por lo tanto, solo se aplicará si no se pueden aplicar los otros medios de ejecución forzosa. Son medidas coercitivas sobre la libertad de la persona, que deben respetar los derechos constitucionales, pueden ser de gran variedad, y podrían implicar la actuación de las fuerzas y cuerpos de seguridad.

  • OBLIGACIÓN PERSONALÍSIMA DE NO HACER O SOPORTAR. Ejemplo: Impedimento de entrar en un lugar. Se prohíbe a una determinada persona la entrada en un lugar, por ejemplo, en una sala de bingo.

  • OBLIGACIÓN PERSONALÍSIMA DE HACER. Ejemplo: Se obliga a una persona a someterse a una vacunación obligatoria. También obligación personalísima de hacer: es el encargo de un cuadro, a un artista famoso, que tiene un estilo personal. Ese cuadro no puede realizarse por otra persona, y estaba obligado a hacerlo por un compromiso (contrato) con la administración para una exposición concreta, por lo cual, si al final no realiza el cuadro, deberá resarcir de los daños y perjuicios ocasionados.

No hay comentarios:

Publicar un comentario