Objeto y ámbito de aplicación de la Ley 39/2015, de 1 de octubre

TÍTULO PRELIMINAR Disposiciones generales

De conformidad con la exposición de motivos, el título preliminar, de disposiciones generales, aborda el ámbito objetivo y subjetivo de la Ley. Entre sus principales novedades, se señala, la inclusión en el objeto de la Ley, con carácter básico, de los principios que informan el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria de las Administraciones. Se prevé la aplicación de esta Ley a todos los sujetos comprendidos en el concepto de Sector Público, si bien las Corporaciones de Derecho Público se regirán por su normativa específica en el ejercicio de las funciones públicas que les hayan sido atribuidas y supletoriamente por esta Ley 39/2015.

Artículo 1. Objeto de la Ley.

1. La presente Ley tiene por objeto regular los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos, el procedimiento administrativo común a todas las Administraciones Públicas, incluyendo el sancionador y el de reclamación de responsabilidad de las Administraciones Públicas, así como los principios a los que se ha de ajustar el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria.

2. Solo mediante ley, cuando resulte eficaz, proporcionado y necesario para la consecución de los fines propios del procedimiento, y de manera motivada, podrán incluirse trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley. Reglamentariamente podrán establecerse especialidades del procedimiento referidas a los órganos competentes, plazos propios del concreto procedimiento por razón de la materia, formas de iniciación y terminación, publicación e informes a recabar.

La anterior Ley 30/1992, de 26 de noviembre, tenía como objeto: “establecer y regular las bases del régimen jurídico, el procedimiento administrativo común y el sistema de responsabilidad de las Administraciones Públicas”. Las bases del régimen jurídico se encuentran reguladas actualmente en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Ha sido voluntad del legislador dividir el derecho administrativo español en dos ejes: las relaciones “ad extra” y “ad intra” de las administraciones públicas. Esta ley 39/2015, de 1 de octubre, constituye el primero de los ejes, al establecer una regulación completa y sistemática de las relaciones “ad extra” entre las Administraciones y los ciudadanos.

Este artículo primero tiene como novedad la inclusión en el objeto de la Ley, con carácter básico, de los principios que informan el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria de las administraciones (que será objeto de regulación en el Título VI de la Ley). Asimismo se incluye expresamente que la ley regula el procedimiento sancionador y el de reclamación de responsabilidad de las administraciones públicas. Esta ley deroga los anteriores reglamentos que desarrollaban el procedimiento de responsabilidad patrimonial y el procedimiento sancionador, pasando a ser incorporados dentro del articulado de esta ley.

Es de destacar también que solo por ley pueden incluirse trámites adicionales o distintos, y se exige además que sea “de manera motivada”. Esta última expresión no se encontraba en el proyecto de ley originario, siendo introducida a través de enmiendas al articulado para exigir un mayor razonamiento y justificación en las decisiones de las administraciones públicas. Es además llamativo este apartado, porque los trámites de un procedimiento en nuestro ordenamiento jurídico suelen encontrarse desarrollados mediante reglamentos, y no a través de normas con rango legal. La exposición de motivos aclara que esta previsión no afecta a los trámites adicionales o distintos ya recogidos en las leyes especiales vigentes, que mantendrán sus efectos. Asimismo, se señala que sigue vigente el anexo 2 de la disposición adicional vigésima novena de la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, que establece una serie de procedimientos que quedan excepcionados de la regla general del silencio administrativo positivo.

Artículo 2. Ámbito subjetivo de aplicación.

1. La presente Ley se aplica al sector público, que comprende:

a) La Administración General del Estado.

b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.

c) Las Entidades que integran la Administración Local.

d) El sector público institucional.

2. El sector público institucional se integra por:

a) Cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las Administraciones Públicas.

b) Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas, que quedarán sujetas a lo dispuesto en las normas de esta Ley que específicamente se refieran a las mismas, y en todo caso, cuando ejerzan potestades administrativas.

c) Las Universidades públicas, que se regirán por su normativa específica y supletoriamente por las previsiones de esta Ley.

3. Tienen la consideración de Administraciones Públicas la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las Entidades que integran la Administración Local, así como los organismos públicos y entidades de derecho público previstos en la letra a) del apartado 2 anterior.

4. Las Corporaciones de Derecho Público se regirán por su normativa específica en el ejercicio de las funciones públicas que les hayan sido atribuidas por Ley o delegadas por una Administración Pública, y supletoriamente por la presente Ley.

En relación con el objeto y ámbito de aplicación de la ley, habría que recordar que esta ley regula el Procedimiento Administrativo Común, y que existen determinados procedimientos especiales por razón de la materia; esta circunstancia está prevista en la disposición adicional primera-especialidades por razón de la materia:

“Los procedimientos administrativos administrativos regulados en leyes especiales por razón de la materia que no exijan alguno de los trámites previstos en esta Ley o regulen trámites adicionales o distintos se regirán, respecto a éstos, por lo dispuesto en dichas leyes especiales.”

Las siguientes actuaciones y procedimientos se regirán por su normativa específica y supletoriamente por lo dispuesto en esta Ley:

a) Las actuaciones y procedimientos de aplicación de los tributos en materia tributaria y aduanera, así como su revisión en vía administrativa.

b) Las actuaciones y procedimientos de gestión, inspección, liquidación, recaudación, impugnación y revisión en materia de Seguridad Social y Desempleo.

c) Las actuaciones y procedimientos sancionadores en materia tributaria y aduanera, en el orden social, en materia de tráfico y seguridad vial y en materia de extranjería.

d) Las actuaciones y procedimientos en materia de extranjería y asilo.

Así, pues, a modo de ejemplos, un procedimiento sancionador sobre una multa de tráfico o un procedimiento de extranjería, solo verían aplicada la Ley 39/2015, de 1 de octubre, con carácter supletorio, debiendo regirse principalmente por su normativa específica.

Y, de conformidad con la disposición adicional quinta, la actuación administrativa de los órganos constitucionales del Estado como el Congreso de los Diputados, el Senado, el Consejo General del Poder Judicial, el Tribunal Constitucional, el Tribunal de Cuentas, el Defensor del Pueblo; y las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas, así como instituciones análogas al Tribunal de Cuentas o Defensor del Pueblo, se regirán por lo previsto en su normativa específica, en el marco de los principios que inspira la actuación administrativa de acuerdo con lo previsto en la Ley 39/2015. Pero, no está previsto en la Ley de Procedimiento Administrativo Común, que se les aplique ni siquiera con carácter supletorio.